辽宁大学学报1999年第1期(总第155期)
试论雍正时期的水灾治理方略
阚红柳 张万杰
作为清入关后的第三位皇帝，世宗雍正继康熙之后对社会政治、经济、文化做了多方位的调整，从而使清代社会发展逐步走上正轨。在雍正的文治武略之中，治水一向是其决策之重，本文将对清世宗的水灾治理工作做初步的研究与探讨，以求正于方家。
一、雍正时期水灾治理方略概述
清世宗雍正即位之初就面临着治理水灾的问题。康熙末年水犹未落，到雍正初年水势又涨，而且持续时间长，波及地区广。以雍正二年为例，根据史料的记载，这一年的二月到十二月，几乎月月都有水灾发生①，月月都有灾情奏闻。水患成灾的既成事实，给刚刚登上帝位的雍正留下了深刻难忘的印象，为稳定社会局势，治理水灾确实已迫在眉睫，刻不容缓。他下定决心，把治灾作为决策之重，治国要务。并以“成一劳永逸之举，修坚固持久之堤”为目标，委派河员到各地勘查治理。纵观雍正在位十三年，对水灾的治理大致分二个阶段。
第一个阶段是修筑堤坝，重在治理。时间大约从雍正元年(1723)到雍正六年(1728)。这个时期，治灾方略侧重于兴修各种水利设施，从根本上解决历年来水防工程陈旧废弛的弊端。针对水灾的多发河道、地段，雍正委派国家要员从根本上加以勘查治理。如在雍正二年委派嵇曾筠任河道副总督，主管河南河防事宜，特命怡亲王等亲身前往查勘地理情况，以除水患，以兴水利。在这六年中还兴建了两处规模较大的水利工程，一是修建浙江海塘，以抗御潮汛。《清实录》记载，共用银19，2900两还多，可见其工程之浩大。另外一项，“工部议复河道总督齐苏勒疏言，徐州以下黄、运两河石堤、土堤绵亘数千里，均宜加高培厚，又月堤为大堤藩蔽，应加筑者计一百十四处，共需帑银六十万七千六百两②。这两项巨大工程的修筑，说明雍正对治理水灾、整顿河防确实是独具苦心，可以说是寓防于治，以治利防。
第二阶段是建官管理，重在防护。时间大约从雍正七年(1729)到雍正十三年(1795)。这段时间里，雍正的治灾方略由重治理转移到重防护。随着大规模的水利设施的兴建，水患难御已不再是治理水灾的首要问题，在固有的水利防护设施的基础上，如何防患于未然，安全渡汛则成为水灾治理的关键。为此，雍正灵活地转变了方针政策，因时制宜，把治水的重心移到防护问题上。全国上下河网密布、沟渠众多，仅靠河道总督及副总二员难以悉心管理。因此，从雍正七年开始，设立专员分别管理北、东、南三个河段，职衔也是总督。雍正严格要求河官属勤职守，不得懒怠贻误。“直隶河渠水利关系国计民生，朕悉心经理，开浚河道，修筑堤工，务令宣泄有资，
①《清史稿·灾异志》卷40，第1543页。
②《世宗宪皇帝实录》卷53，中华书局1985年版。
闾阎获福。又特设正副总河，董率其事，以专责成”①。对河官疏于防护之责的，雍正洞烛其微，一律加以严办。因此，在雍正统治的后七年中，他的治理方略侧重于建立严密的河官制度，把持管堤坝之责落实到该河官身上，一有河决水患管理不当的就拿其示问。其统治的实质是防护措施多于治理。在前期治理的基础上加以防护，这确实是一条经实践检验行得通的方法。
二、雍正时期治理水灾的具体措施
谈到治水之难，清朝水利专家傅泽洪总结为难在“四渎和运河”②，“然四渎治运河亦治，相因之势也。夫治之亦甚难矣。黄水湍悍为中州病，淮水停蓄为高堰危，黄强淮弱为青口梗，山左泉源涸，水匮竭，济、汶诸水俱不足以济运，而运河浅阻，治之诚难”③。雍正时期把治理水灾关键归结为两点：一是修坝拦堤，加固河防，此为治水；一是号召动员，上下一致，此为治人。二者必须无一疏漏，才能取得成效。在这样的方针指导下，雍正时期采取了许多具体措施。
1.选用才能卓异的河官治水并实施严明的奖惩措施。雍正把治理水灾作为政务之急，自然就把任免河官作为首要来抓。对河官的素质要求很高，多为历练老成，清谨勤勉的良官。如河道总督齐苏勒“忠诚为国，志行端方，操守洁清，办事明久，自简任河督以来，黄水安澜，运道通顺，堤工坚固，河帑核实，厥功懋焉”④。他提出的筑堤加固意见多为雍正采纳实行。他曾上疏言道：“治河之道，若濒危而后图之，则一丈之险顿成百丈，千金之费縻至万金，惟先时预防，庶力省而功易就”⑤。这种思想对雍正寓治于防的方针形成有重大影响。又言：“各堤坝岁久多倾圮，弊在河员废弛，冒绡帑金，宜严立定章示惩劝，等等”⑥。都得到雍正嘉许。此外，河道副总督嵇曾筠“品行端谨，老成练达，勤敏和衷，才具优长”⑦。《清史稿》称他“视国事如家事，知人善任，恭慎廉明，治河成著绩。用引河杀险法，前后省库帑甚巨”⑧。协办河工大学士尹继善更是“遇事洞烛犀剖，八面莹澈”⑨。而雍正把自己最亲信的皇弟允祥派去督管营田水利事务，足见其在选授河官方面的谨慎和郑重。
在选授优异河官的同时，雍正对河员严加整饬，着意督责。对河工提出警告，如果不殚心竭力，只是涂饰耳目，苟且塞责，经查出定加重处。雍正说到做到，对渎职河员或加申斥，或令罢免，或命戴罪职任，以求功过相抵。如侯道知州郎逵侵蚀帑银，捏报被窃直接送刑部严审；将疏忽治大堤冲决的杨守义重办，令其戴罪职任，并申斥道，“断不可似从前疏忽，又致冲决，果能加谨防护，即可赎其前愆，如将已完堤工再致冲决，重治其罪”bk。惩劣必然奖优，对确实做出贡献的河臣，雍正着意提拔，以激发其进取之心。“齐苏勒著给与进袭，拜他喇布勒哈番，嵇曾筠著加三级，其河工勤劳显著之员，著察明造册，送部议叙”bl。赏罚分明，使河员不敢玩忽职守，勤于河工事务，对治灾、防灾均有裨益。
2.对官吏上报的河情，雍正不是盲目轻信，而是通过多方调查取证，以实办理。如对奉使阅河内阁学士何国宗的上奏，下诣谕答：“河南小丹河一件，何国宗等与田文镜、嵇曾筠两议具奏，何国宗等乃一己之见。田文镜、嵇曾筠身在地方，所见必确，著照田文镜、嵇曾筠所议行。其山东疏浚泉源一件，何国宗等议设管泉通判一员甚是，著照所请行”bm。对上报的奏议，雍正考虑其可行性之后，才予议决。又据河东总督王士俊奏称，山东安山湖一带地势低于浑河，其湖旁涸
①《世宗宪皇帝实录》卷124，中华书局1985年版。
②③傅泽洪《行水金鉴序》，《文渊阁四库全书》史部地理类三三八。
④⑦⑧《清朝先正事略》卷12、卷16。
⑤⑥《清代河臣传》卷32。
⑨《清史稿》卷310。
10，11，12《世宗宪皇帝实录》卷2，卷24，卷46。
出之地请求开垦种田。雍正接奏后考虑到山东运河之水，全赖安山湖停蓄，以资灌溉，“湖水专资济运，倘或经理之初，但贪田亩之有余而不计湖水之不足，将来田多水少，漕运嵇迟，则顾此失彼，未免轻重倒置，不可不慎之于始也”①。交工部详确速议具奏后，又令王士俊与河道总督确勘后再议，最后不准实行。雍正对事关治水大计的举措是慎之又慎的，不以一时之眼前利益破坏整个治水救灾的万年大计，确有政治家的长远胸襟。
雍正对治水工程备加轸念，从不轻下断语，将奏议陈列对照后，按实际需要再作断决。发勘水利的广东总督孔毓疏称：“太仓河州七移河之七浦系宣泄巴城堵湖之娄江之水，随潮启闭，请立闸夫启闭之，收实用”②。主张对七浦河设仓管理。但户部尚书蒋廷锡则奏称：应请拆毁③，而署江南总督范时绎也以拆毁为确。雍正委决不下，令范时绎及江苏巡抚陈时夏会同河道总督齐苏勒、原任山东巡抚陈世倌及郎中鄂礼和户部尚书蒋廷锡等确认，最后由齐苏勒条陈上奏，不予拆毁。急建河堤，慎毁堤防，保证了雍正时期的水利设施能够发挥其防洪防灾的良好功能。
3.要求地方官员和百姓同心协办河务。只有上下一条心，官民一致，才能确保治理措施能够准确迅速地贯彻实行。为此，雍正特下谕旨，要求地方官对有关河务的工作给予支持和提供便利。凡黄、运两河必经之地，督抚须从所需州县选择身体强壮、经验丰富的士民补充进河工队伍。除要求地方官给以协力支持外，雍正还对地方百姓晓之以理，动之以情，要求他们以国事为重，不能因一己之私影响河防工程的建设。“自古治水之法，惟在顺其自然之势而利导之。盖水之为害大抵由于故道堙塞，使水不得径直畅流，以致泛溢而为患。但恐径直之路，堙塞年久，或民间既已盖造室庐，开垦田亩，或且安葬坟墓。人情各顾其私，未免百计阻挠，而司其事者惑于浮议，遂致迁就纡回，别开沟洫，苟且从事而不能成一劳永逸之举，此治水之通弊也。今江南地方现在兴修水利，若水势必由之路有碍坟墓，即于兴修水利钱粮内动支银两给与本人，令其改葬。俾小民既有营葬之资，而河工亦收利导之益，则水患可除，水利可兴，地方永远蒙福矣”④。合情合理地解决地方老百姓的问题，确保水利为万年长久之计。当然，遇有背公怀私之徒，全事阻挠，也依法严惩，以儆效尤。
4.采取多种手段赈济灾民，以保证治理水灾措施的顺利推行。治理水灾与赈济水灾本来就是互为依托、相辅相成的两项工作。赈灾是治灾工作的必要环节，治灾则有利于更好地赈灾。一雨成灾，黎庶被难，治理水灾面临的第一项工作就是安顿灾民。雍正一向自称是“轸恤灾黎，宵旰忧劳，无时或释⑤的明道之君，在赈灾过程中自然不惜动用人力、物力、财力，多方位、多角度地进行赈济。雍正采取的具体赈灾手段有四种：其一是免除灾民的多种税收，并对一些税种实行缓征，以免除其后顾之忧；其二是设义仓、粥厂赈济灾民，以解决其就食之难；其三是动用国帑买粮，以丰裕地区之粮济受灾地区，以统筹规划；其四是发给灾区流民回籍之资，并发银盖房，使其安居乐业。实行多种措施赈济灾民，一方面有利于安顿兴复，另一方面也有利于保持社会稳定，防止民情不稳，至哗变之虞。同时，有效的赈灾措施也保证了治理水灾工作的顺利进行。
总之，对治理水灾的方方面面，雍正时期都采取切实可行的措施。其措施之缜密，实施之严格，保证了切实地收到了实效。因此，在雍正统治的十三年时间里，大灾有渐少的趋势，而且水灾的频仍程度也有所减轻。根据《清史稿·灾异志》的记载，雍正统治时期水灾比前朝要减少很多，且由原来的月有水灾减少为伏、秋二汛，可见其治灾措施还是卓有成效的。
①②③④⑤《世宗宪皇帝实录》卷155，卷57，卷63，卷63，卷38。
三、雍正时期水灾治理的成效及其缺失之处
清朝的水利专家傅泽洪说道：“黄河自古为患，惟我国朝则借之以济运渠之利。故今之治河与古不同。古也，专除其害；今也，兼资其利。古也，导之以北以顺天就下之性也；今也，导之以南以避其冲决之虞”①。清朝治水本为兴利除害，故实效显然。雍正时期“继志缵功大兴水利，特颁内府金钱数百万，命贤王董其事，修兼施，节宣备至，以故水润土甘，年丰人乐，同符禹绩”②。雍正时期水灾治理的成效主要表现在以下几个方面：
1.除水患，开良田。水灾给人类带来的祸患之一就是淹没良田，而土地则是封建社会中人们赖以生存的根本。清除水患，开辟良田是治水的主要成效。《直隶河渠志》对怡贤亲王营建水利工程的成效，有这样的记载，“新安三面皆水，唯城北为乾土，而地处容城下流，雨潦南下则大淀一带尽为邻壑，墟里萧条，最称贫瘠。雍正三年怡贤亲王奏请于三台村开引雹河，经小王营
尚村之北至南河关入烧车淀南岸，筑堤建闸以避节宣。堤内大淀数百顷皆引流种稻，屡获丰收，泽国已成乐土矣”③。又有顺天、保定、河间三府“村无冲溃之虞，水无淤塞之患”的安然乐土。水患既除，水利亦兴，雍正时期的治理水灾的措施给四方之民带来了实惠。
2.保证了漕运通畅。漕运和水利关系密切，逢旱年水道干涸漕运难通，逢涝年水道溃溢冲决漕运也难顺畅，所以治理水灾不仅关系民生，而且保证国家漕运的通畅，是兼有双利的工程。雍正元年五月，雍正诏谕河道总督齐苏勒及漕运总督张大有等官吏，指出漕运与治河密切相关，应在修筑水利工程的同时，确保漕船无阻滞之虞。雍正时期的治水工程往往兼顾漕运，加固堤坝与挑浚河道同时进行。因此，在雍正统治时期内，漕船往来运输，保证了京城的物资供应。
3.为后世治水提供了宝贵经验。雍正时期大规模兴建水利工程，积累了丰富的经验，这些宝贵的治水经验或是通过河臣口述，或是记录成书，传留后世。著名的河道总督嵇曾筠到乾隆时期仍备受重用，官至太子太傅。据《碑传集》记载，他著有《防河奏议》一书，汇总了他在雍正朝治水的经验。另有雍正朝河臣白钟山，“历任两河四十余年，于河道情形，工程利弊熟悉周知，奏疏数十余上，著有《豫东宣防》、《南河宣防》等录”④。此外，其他河臣如齐苏勒等的治水措施均对后世产生了很大的影响，作为我国水利史上的宝贵财富而为后世水利学家所继承。雍正时期在治理水灾方面，有措施，也有实效，是显而易见的。但毋庸置疑，其措施也必然掺杂了封建因素，终致有缺失之处。雍正把水灾之患说成是上天对庸官与劣民的责斥，以此来迷惑、误导民众，务求自身知法躬顺。“从来天人感应之理，捷于影响。凡地方水旱灾浸，皆由人事乖舛之所致。或朝廷政事有所缺失，督抚有司不得其人；或一郡一邑之中，人心诈伪，风俗浇漓；又或有一二奸恶之徒，灭弃伦常，阴怀悖逆，皆足以干天和而启灾异”⑤。作为封建帝王，以神意天伦来维护统治也属寻常，对此不必苛求古人。此外，在任免河官及兴建义仓方面，也有缺失之处。如官员侵蚀帑银的状况一直未得彻底解决，而本为兴利的义仓往往成为百姓之累，仓粮为地方绅吏侵吞的现象也屡有发生，这都与治理水灾的初衷不符。雍正时期治理水灾方面上的缺失之处是历史因素及社会因素交相作用的结果。
总之，雍正时期是治理水灾着力比较大的时期，对治灾、救灾和防灾工作都做了一定的部署和安排，并力求谨慎、稳妥以求收有实效。而其正确优化的治理水灾方略则是输导民众，稳定社会的契机之一。
①傅泽洪《行水金鉴》卷23。
②③陈仪《直隶河渠志》，《文渊阁四库全书》史部地理类三三七。
④钱仪吉《碑传集》卷76。
⑤《世宗宪皇帝实录》卷78。
