[转帖]也论军机处、内阁和专制皇权——对传统说法之质疑，兼析奏折制之源起by高翔
资料来源:《清史研究》1996年第2期，转帖自中华文史网
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http://www.historychina.net/cns/QSYJ/ZTYJ/ZZS/11/08/2004/6074.html）
概述：清代皇权自有其加强的内部因素，其根源在关外的奏议传统和满洲的主奴观念，不是正常官僚制度发展的结果，军机处的设立，是为了完善专制皇权而非意在加强它，更不是通过设立军机处削弱内阁，因为清代内阁权弱，原本就无和皇帝争权的立场，军机处的设立使内阁的核心成员有了固定的制度化的参与最高决策的机会，内阁和军机处并不对立，两者合作促进了专制皇权的完善。
正文和注释：
在清史学界，存在着一种比较流行的传统说法，即雍正时设立军机处主要是为了通过削弱内阁以及议政王大臣会议的权力，以强化专制皇权；而军机处的设立也使“君权得到极大提高”，“专制主义中央集权发展到了一个空前阶段。”有人甚至说因“清世宗找到了军机处这一得心应手的工具，从而使高度的君主专制能在清朝长期维持。”本文拟根据有关材料，以阐述自己观点的方式对这一说法提出质疑，并试图对与军机处和专制皇权密切相关的奏折制的起源问题作一简要分析。至于妥当与否，尚祈方家指教。
一、雍正设立军机处主要是为了完善或方便皇帝独裁，而不是加强独裁权威
要清楚论述这一问题，有必要将军机处的设立置于康雍以来清朝政治与军事形势中去考察。
首先，军机处在清代政治中的出现具有较大的偶然性，它并不是雍正为强化皇权而采取的一项精心的政治举措，而是纯粹为了处理西北军务。赵翼云：“雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，儤值者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入值缮写，后名军机处。”王昶也说：“雍正七年，青海军兴，始设军机房。”〔1〕对上述记叙，史学界基本上没有异议。不管军机处以后职能如何，但有一点是可据此确定的，那就是它的出现和雍正朝政治斗争，尤其是皇权之大小没有必然联系。庄吉发先生说：“世宗设立军需房的原因是为了用兵西北而密办军需，并非为了贯彻中央集权，削减议政王大臣的职权。就雍正年间而言，军机处的设立，与独裁政治的背景及发展，不宜过分强调。”笔者对这一观点深为赞同〔2〕。
其次，就雍正七、八年清朝政治形势而言，雍正也没有必要通过设立军机处来加强自己手中的权力，原因很简单，这个时期，雍正的统治已经非常巩固，已不需要采取特殊措施强化皇权。
对雍正来说，他最需要扩充皇权的时候，绝不是雍正七年或八年，而是雍正五年以前。当时，基于对雍正帝位合法性的怀疑，宗室、臣民对其统治一度采取不合作甚至反抗的态度，像允祀等人，抱必死之志，在政务中处处与雍正为难，“内廷之人，巧行贿赂，收服人心，家贫者阴与货财，好名者美言称奖，遍置耳目，以愚弄人，专欲待间成伊大志”〔3〕，而内外大小臣工同情甚至加入允祀集团者甚多，“在朝内外臣工入伊党者颇有其人”。二年十一月，雍正说：允祀“其从前罪过交宗人府议处者不止数十件，朕俱曲为宽宥，不过切为训戒，冀其改过自新，并未降职一级，罚俸一月，乃在廷诸臣为廉亲王（允祀）所愚，乃以朕为苛刻，为伊报屈，即朕屡降谕旨之时，观众人神色，未尝以廉亲王为非，惟舅舅隆科多、大将军年羹尧、大学士王顼龄、侍郎沈近思在朕前陈奏。一年以来，大小臣工因廉亲王贻累者甚多，乃甘心忍受，并不归怨廉亲王，而廉亲王恬然自安，全不知愧，又不念及国法，此党援之终不能解也。”〔4〕雍正统治一度因此陷于困境，他说：“自古为君难，至于朕躬，缵承大位，尤为难之难者”，“似此大清国皇帝做不得也，还要叫朕怎么样？”〔5〕正是这种险恶的政治环境迫使雍正不得不采取严猛统治以加强自己手中的权力，将以皇权为核心的专制统治推向前所未有的高度。
然而，到雍正七、八年时，清廷政治形势已与初年完全不同，是时主要的、或潜在的政治对手如允祀、年羹尧、隆科多等均被消灭，在皇权强化过程中，大小臣工日日耳闻“公诚”之训谕，眼见“悖逆”之败亡，身感“天威”之可惧，早已人人自危，从心理上屈服于雍正之权威，纷纷表示臣“止知有皇上之恩遇，皇上之封疆，此外非所知也”，“（臣）所瞻依依赖者，惟知有皇上，不知其他”。〔6〕在皇权取得对臣僚的绝对支配地位以后，雍正的统治开始出现宽缓迹象。五年，雍正面谕诸臣：“严者，细密之谓，苛刻不可以为严也”，明确指出，凡事从刻，“此与朕用中之心大相悖谬”〔7〕。六年，又指示臣下，“凡事不可深刻，详情酌理为之，过犹不及四字常存意中，欲速则不达，一切事徐徐次第为之”〔8〕。八年初，又降旨称自己“以前察吏严肃，不肯稍假姑容”，“无非察吏安民，惩贪劝善之意，并非苛刻以待臣工”，特以京师雨泽衍期，“将内外满汉文武大小官员，一应革职降级留任及罚俸停升之案，悉行宽免”，是年，还以“吏治渐以肃清”，特旨将从前亏空未清之案“查明释放。”〔9〕显然，在统治已经非常巩固，政策措施正在由严猛趋于宽缓的情况下，突然利用军机处强化皇权是违背常理的。
就君臣权力分配体制而言，在军机处设立以前，专制皇权早已臻于登峰造极，最能保障皇帝独裁权威的许多制度、措施如奏折制、秘密建储、严禁朋党、选用亲信参与决策等均已相继推行，清初，最能与皇权抗衡的议政王大臣会议在康熙三十六年康亲王杰书去世以后，一度变成了议政大臣会议，此后在清朝政治中不再发挥任何重大作用，君臣之间，早已“位势悬殊”。对清廷权力格局，迟到的军机处已经不能提出任何新的重要的实质性内容。在皇权强化过程中，以下两个现象值得充分重视：
一是奏折制的广泛推行。对奏折制之源起，笔者在本文“余论”中将作专门叙述，这里仅指出这样一个事实：清代，奏折制在皇权强化中所起的作用，比其他任何机构或制度都要重要，它从信息控制的角度，使皇帝之决策摆脱了异己力量的制约，成为真正的独裁者；它通过臣僚彼此间的相互稽察，分散其势力，防止臣僚结党与皇权抗衡。因此在很大程度上可以说奏折制是极端君主专制的同义语。尤其是雍正在继位初年，大幅度扩大奏折人范围，甚至一些知府、游击等微末官员也可密折言事，皇帝对臣僚的监督、控制因而达到无以复加的程度，大小官僚不得不唯慎唯谨，处处恭顺小心。故清代，大凡对君主独裁心存异议者大多对奏折制横加挞伐，像乾隆初年，御史谢济世就上疏斥责雍正之治为“汉唐杂霸之治，而非二帝三王之治”，明确提出“密奏不可有”，“自后世有密奏之例，小人多以此谗害君子，首告者不知主名，被告者无由申诉，上下相忌，君臣相疑”，“请自今除军机外，皆用露章，不许密奏。”〔10〕即生动地反映了群臣对奏折制的畏惧和憎恶之情。
二是选拔亲信参与决策，处理政务。皇帝要有效行使自己的独裁权力，必须有一批咨询人员和秘书班子，这一方面能增加皇帝决策的合理程度，另一方面也能减轻皇帝事务性工作强度，而且从群臣中培养、选拔亲信也有利于加强臣僚的向心力。就这一做法之源起可以追溯到天聪时期的书房，康熙亲政后更经常使用。当时，侍郎熊赐履深受康熙信任，“有疑必问”，凡涉政治得失、民间疾苦、天人感应等重大事件，无不向其咨询〔11〕，到康熙十六年，又设南书房，选亲信汉官“供奉内庭，日侍左右”，制诰谕旨，“皆其拟进。”〔12〕雍正即位以后，继承了这一做法。像初年，雍正极为信任川陕总督年羹尧，大事小事无不向其通报，与其商酌，时吏部尚书朱轼也深获雍正信赖，“国家大政及进退人才”，必相询谋〔13〕，对张廷玉，雍正信任尤专，“内值趋承，无日不蒙召对，”十一年张廷玉回籍，雍正感叹道：“朕即位十一年，在廷近内大臣一日不曾相离者惟卿一人，义故君臣，情同契友”。〔14〕因此创设于雍正七年以“惟用亲信，不问出身”为重要特征的军机处，在很大程度上只能说是将这一政治传统制度化和规范化〔15〕。
考察军机处的职能也能说明同样的问题。光绪《钦定大清会典》对军机处职能作了明确规定，主要包括以下几方面：1，“掌书谕旨”；2，“议大政，谳大狱，得旨则与”；3，“军旅，则考其山川道里兵马钱粮之数，以备顾问”；4“文武官特简者，承旨则进其名单，差特简者亦如之；5，考试，“钦命者，预期以其上届之题缮单进谕”；6，“皇帝举巨典成宪，有旨考证，则书其事之本末进焉。”〔16〕从上述职能可以看出，“承旨”是军机处最显著的特点，它的使命不是赋予皇帝以专制权力，而是承认和服从这种权力，同时，它自身并不构成一个独立的权力系统，也不能自动参与清廷最高决策（非奉特旨，军机大臣既不能看奏折，也无权议大政），对皇帝而言，它只是一个顾问应对的智囊机构，起草谕旨，管理机密档案的秘书班子而已，并无权力分配的特殊含义。故嘉庆七年，针对有人“请重军机大臣责成”，嘉庆云：若事必责之军机大臣，“则其权过重”，强调“我朝列圣相承，乾纲独缆”，“用人行政，令出惟行，大权从无旁落。”〔17〕
当然也须指出，军机处的出现确实标志着清代君主独裁政体的完善，它使专制皇帝有了一个比较固定的智囊集团和秘书班子，由此建立了一套与之相适应的比较严格的保密制度和行政制度，大大方便了皇帝“综核庶务”，行使独裁权力，也有效地提高了官僚政府的行政效率和应变能力，所有这一切正是它一旦出现即深受亲睐，且在清代能长期存在最主要的原因。然而，军机处出现以后，清朝的政府——内阁在最高统治机构中又扮演着什么样的角色？内阁和军机处之间到底是什么样的关系？或谓“雍正以后，承旨寄信有军机处，内阁宰辅名存而已”〔18〕，事实果真如此？要分析这个问题，有必要首先探讨军机处设立以前内阁与皇权之关系。
二、清初的内阁不同于晚明，它和皇权不存在根本性的利害冲突，也无力与皇权相抗衡
开始于明初的内阁制最初本是为适应皇帝行使独裁权力而设立的。洪武年间，朱元璋废除丞相制后，以机务繁重，故“仿宋制，置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士”“特侍左右，备顾问”，为以后的内阁奠定了初步基础〔19〕。然而到明中叶以后，因皇帝昏庸无能，内阁权力日渐加重，进而出现严嵩、张居正等“权相”，更为严重的是，权臣与权阉相勾结，以至朝政大坏，清人云：“批答，宰相事也，前明中叶，司礼太监实主之，阁臣潜与交通，则共操厥柄，于是爵禄废置，生杀予夺之权，移在幸门，而威福非由上出也，”这种情形显然是朱元璋始料不及的〔20〕。
清初的内阁和晚明内阁在本质上存在着众多差异，其中最主要一点是：作为中原传统政治制度之象征，清初内阁是在皇权与满洲议政势力的斗争中被逐渐引入和完善的，其根本任务是协助皇帝摆脱满洲议政传统对皇权的制约，建立以专制皇权为核心的官僚政治体制。崇德元年仿明内阁体制建立的内三院（其权力甚微，尚不可与真正意义上的内阁相提并论），其基本目的就是通过任用文臣谋士以减少皇帝在决策上对议政王大臣会议的依赖，当时，内三院集中了不少深受皇帝倚重的文臣，如范文程、刚林等，确有才华者，虽系降将，也被网罗其中。像洪承畴，于崇德七年降清，不久即入内院佐理机务，旋任秘书院大学士。而内三院的出现，也推动着清朝政权的封建化，使其“渐就中国之制”。〔21〕值得一提的是，在皇帝与保守满洲贵族的权力斗争中，内阁，尤其是汉族阁僚往往是皇权的坚定支持者。像鳌拜当政时，国史院大学士苏纳海因拒不党附，反对圈换土地而被处死；国史院大学士巴泰因不附和，康熙六年，鳌拜罗织苏克萨哈罪名，“集众定谳，虑巴泰有异议，弗使与闻。”〔22〕当时，宏文院侍读（后迁秘书院侍读学士）熊赐履是最引人注目的人物。六年，他针对鳌拜专擅这一现实，上著名的《万言疏》，列数朝廷存在的种种弊端，指责鳌拜“但知趋目前尺寸之利以便其私，而不知无穷之弊已潜滋暗伏于其中”，七年，又上《清除积习销隐忧疏》，该疏开篇就用了“皇上聪明天潭，而朝纲独断”这一极富激励性的词句，然后纵论时政，要求康熙采取措施，按儒家学术建立起新的政治体系。这两道奏疏均遭到鳌拜的强烈责难，但却给年轻的康熙帝留下了深刻印象，一年不到，鳌拜集团就被清除〔23〕。内阁在清初政治斗争中的这种立场，一方面由其产生之文化背景，特别是其成员的文化素养所决定，另一方面，也与它在清初权力斗争中的自身利益有关，在一些内阁成员看来，如果皇帝权力加大，清廷决策和管理规范化，内阁作为政府的职能就会加强，权力必然因此而增加。然而，历史的实际并非完全如此。
和晚明情形不同，清初内阁从一开始就在权力上受着极为严格的制约（赵翼所谓清初“机务出纳悉关内阁”并不符合历史事实），其大学士从来没有享有晚明大学士那种特殊权力。崇德时，议政权大，“诸王大臣合议既定，虽至尊无如之何”，在制度上主要负责办理文书事务的内三院在决策中更没有太多的发言权。〔24〕入关后，在一部分推崇汉制的官僚推动下，清廷将内三院变为行政管理部门（顺治十五年改内三院为内阁），其权力有所加强，但仍未能成为权力中枢。像顺治时，大学士陈明夏权势略张，即为议政大臣宁完我所参，结果陈明夏以“结党奸宄”、“窃弄事权”等罪名被绞杀〔25〕。当时，内阁不得参与机密，重要章奏、密本或奏折均直接送大皇帝，无旨，内阁不得与闻（关于这一事实，请参阅本文第四部分）。降至鳌拜当政时，诸辅臣矫诏将内阁改为内三院，在制度上大幅度恢复关外时的作法，其权力进一步被削弱。〔26〕康熙亲政以后，清廷权力体制有所变化，议政王大臣会议权力日渐衰微，而康熙鉴明末权臣及鳌拜专权的历史教训，却将朝廷主要权力牢牢控制在自己手中，并未在权力分配上给内阁以特殊好处。用他自己的话说就是“天下大权当统于一”，“今天下大小事务皆朕一人亲理，无可旁贷，若将要务分任于人则断不可行。”明确表示，宰相只是“佐君理事之人”，身为皇帝，自己“岂肯以大权授人？”〔27〕当时，大小臣工能否参与机密，主要取决于是否系皇帝亲信，而不在于是不是大学士。像大学士明珠在康熙中叶被人视为权臣，其实，其权力十分有限，曾屡伺于康熙亲信高士奇之门，向其“访问消息”（高其时不过六品微官），又尝求翰林院掌院学士李光地在皇帝面前予以“照应”〔28〕。二十六年，有人控告明珠及其亲信余国柱卖官，康熙问：“何无人参？”奏曰：“谁不怕死！”康熙怒道：“有我，若等势重于四辅臣乎？我欲去之，则尽去之，有何怕？”旋将二人革职。据载：余国柱闻被参，“震惧已不能行，近阁不过数步，扶石拦一步步移始能至阁。”乾隆也认为，明珠虽“柄用有年”，但就其权势，绝不可与明代严嵩、温体仁辈“窃弄威权”相提并论，即所谓“我国家立纲陈纪，朝宁肃清，从无有肖小奸壬，如前代之得以怙权干政。”〔29〕雍正继位后，皇帝更提出要代行大学士之事。元年，雍正降旨：“国家政治，皆皇考所遗，朕年尚壮，尔等大学士应为之事，尚可勉力代理，尔等安乐怡养，心力无耗，得以延年益寿，是亦朕之惠也。”〔30〕到雍正五、六年间，进而表示将代为处理部院一些事务，即“（部院事务）倘不能办理，应将事件呈送朕前，朕代诸臣办理。”〔31〕如果将这种情形和当时奏折制的广泛推行结合，即可发现，是时，皇权已经登峰造极，内阁己没有多少权力可以剥夺，如要剥夺，就是剥夺其协助皇帝处理日常政务的权力，而这显然不符合专制皇帝的根本利益，也不利官僚政体的正常运行。总之，清初的内阁，不但其出现本身适应于加强皇权之需要，而且作为一个政府机构，它一直没有成为权力核心，皇权对内阁一直保持着绝对优势地位，二者之间并不存在根本性的矛盾冲突，这一点，一些善于观察的清人早有觉察，如吴振棫就说：清初“内阁大学士沿明制主票拟，然一一皆秉上裁，大学士无权也。”〔32〕根据这一事实，是很难得出设立军机处是为了削弱内阁权力这一结论的。
三、军机处设立以后，清廷决策规范化，内阁大学士能比较固定地参与机密，清廷权力分配出现微妙变化
要探讨军机处设立以后内阁地位之变化，有必要对当时清政府的结构作一简要分析。
和近代许多学者的看法不同，清代，不少人将军机处视为内阁的分支，并不认为二者在建置上是相互对立的两个机构。如赵翼就说：“军机处本内阁之分局”，光绪也说：“军机处为行政总汇，雍正年间，本由内阁分设”，就连大肆攻击后世军机处剥夺了内阁权力的龚自珍也承认：雍正时，“军机处为内阁之分支，内阁非军机处之附庸也。”〔33〕笔者认为上述观点应当引起重视。从表面上看，清代的军机处“大小无专官”，但事实上，在人员选用上，仍遵循着一个基本规律或制度，那就是其主要成员多以内阁阁僚充当。
首先，大学士在军机处起着主导作用。在军机处设立的最初几年（雍正七、八、九年），除怡亲王允祥外，所有军机大臣都由大学士担任（类似情况在以后也曾出现，如嘉庆元年，七名军机大臣中四名大学士，嘉庆十五年，四名军机大臣中三名大学士），尽管雍正十年以后，大学士在军机处中所占名额增减不定，但有一点是明确的：军机大臣中的“领班”，即所谓“首席”、“首揆”、“首枢”须由大学士担任，“军机大臣兼用满汉大员，无定额，以大学士领班。”〔34〕就制度而言，军机处内部成员互不统属，均只对皇帝负责，但事实上，由于入值之大学士不是受皇帝特殊信重者，就系资深位尊，颇负时望之人，故在军机处中具有较大影响力，如雍正末乾隆初的鄂尔泰、张廷玉，乾隆中期的于敏中即系典型，因而史称军机处“自亲王以下，其领袖者必大学士，唐、元三公尚不及也。”〔35〕
其次，内阁成员是军机处办事班子——军机章京的基本组成部分。从雍正到道光末的一百年间，任满洲军机章京者，前后共339人，由内阁入值者76人，几乎占总人数的1/4，远较其他部院为多；汉军机章京289人，由内阁入值者多达153人，占总人数的一半强。值得注意的是，在嘉庆四年二月以前，汉军机章京绝大部分由内阁中书充当，四年正月，嘉庆帝谕曰：“军机处为机密要地，向来行走章京未定额数，俱由军机大臣挑补，并不带领引见，因思各衙门各旗官员笔帖式、骁骑校、护军校等微员，无不由引见补授，军机章京职事较重，岂有转不带领引见之理？嗣后满汉章京各定为六员，交国机大臣带领引见，候朕简用。”此后，内阁垄断汉军机章京的局面方有所改变。〔36〕
正由于军机处和内阁在人事上存在着如此密切的联系，所以从一开始，人们就将它视为内阁的分局，而不认为它是一个完全独立的新机构，即军机处“内中堂办事处也。”〔37〕
在军机处设立以后，清廷权力结构出现了一些新的特征，那就是大学士获得了比较固定地参与最高决策的权力。如前所述，军机处设立以前，大学士往往有“宰辅”之名，而无其实，军机处设立后，清廷决策规范化，作为政府长官的大学士在军机处一直起着领导作用，而能入值军机处的大学士则被称为所谓的“真宰相”。事实也是如此。因为能入值军机处的大学士大多系皇帝特殊信重之人，他们既为行政首长，又得参与机密，不少人还兼管部务，其权力和地位较顺康时期的大学士自然不可同日而语。像雍正末大学士鄂尔泰以宰相自居，权炎甚炽，奉迎者甚众，所到处“巡抚经下，走千里拜谒，虔若天人”，而鄂尔泰也“门庭洞开，宾客车马麻集，漏尽乃已。”〔38〕在这种情况下，如果专制皇帝不能真正做到“躬亲庶政”，失于懈惰，朝廷中就极有可能出现臣权侵犯皇权的现象。如用人之权本为皇帝专政，臣僚不得专擅，可到乾隆中后期，大学士于敏中却能窃弄事权，“所援引或数年至卿贰”，以至“凡词林文士无不奔竞其门。”〔39〕降至乾隆晚年，大学士和珅权倾一时，内外臣工畏惧和珅，“缄口结舌”，对其种种违法行为置若罔闻。及嘉庆即位，一些臣僚如伊江阿、吴省钦、吴省兰等人对和珅仍趋承迎合，不知有皇帝，“惟知有和珅一人。”〔40〕可见，军机处本身并不能防止权臣的出现，清末有人所谓“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小心敬慎，奉公守法；其弊，不过有庸臣，断不至有权臣，……军机处虽为政府，其权属于君；若内阁，则权属于臣”纯系不谙史实的偏颇之辞〔41〕。
军机处设立以后，清廷权力分配比以前规范，也更加明朗，下面是清廷权力分配示意图：
皇帝
（综揽庶务，乾纲独断）
军机处：大学士任“首枢”内阁：“首辅”必入军机处
（掌书谕旨，综军国之要）（处理日常行政事务，掌票拟）
因军机处地处内廷，顾问应对，掌管机要，且内阁“首辅”也董其事，故和内阁比起来，它毫无疑问在权力分配上占有优势地位，即军国大政“无不综汇”，就是内阁、翰林院“撰拟有弗当”，也由军机处审定。然而内阁作为中央政府处理日常事务的地位，并没有因此而受到动摇（这些事务包括典礼、恭拟制诰、勾到、进本、票拟、拟谥号等）。遇到一些重大事务，皇帝仍向内阁咨询。如大学士史贻直未入军机处，然在统一新疆战争中，乾隆每每与其商议，史载“公（史贻直）在政府，时从容承召对，移晷乃出，而公谨慎周详，虽子弟不得与闻。”〔42〕票拟仍是内阁主要职任之一，它关涉到官僚处分、大案定刑等要务，是其权力所在。乾隆年间，一些官僚为显示自己敬慎小心，常常“以折代本”，将本来可以用题本奏请之事改用奏折，直接送达皇帝，而皇帝却以事关“体制”，仍坚持日常事务使用题本，对擅自“以折代本”者予以申饬，以保证内阁作为政府能正常行使自己的权力。如乾隆八年谕曰：“各省折奏事件，有事关人命发交部议者，该部仍具本题覆〔43〕。”十五年又谕：“各省督抚参劾不职属员，或请革职休致，或请降补改教，皆地方公务，并非应行密办之事，理当缮本具题，方合体制。近来督抚有先具折奏闻，声明另疏题参者，尚属可行，而亦竟有折奏代具题者，究于体制未协，所有折奏之准泰等，已传旨申饬，著通行各省督抚，凡遇此等参奏，概用题本，以昭慎重。”〔44〕正因为如此，军机处设立以后，需要票拟的题本总数仍有增无减。像乾隆初年，内阁需要票拟之题本每年二千余，到三十年以后，“一岁之中，部本几六千余道，三倍于初年也。”需要说明的是：由于内阁“首辅”以及入值军机处的大学士将主要精力放在军机处，“常日值禁廷以待召见”，这就影响到了内阁工作的正常进行。尤其是乾隆十二年以后，定大学士为满汉各二人，其中一般有两人甚至三人入值军机处（像乾隆十四年、二十七年，四名大学士中，三人入值军机处，仅史贻直一人留阁办事，而十四年史贻直还兼理工部事务。类似情况还很多），这就使太学士对内阁事务的管理力不从心，侍读逐渐承担起票拟责任。时人记载说：“雍正四年，始设侍读二员，助相臣勘本，于后相臣多入军机，始以此奏付批侍读，其有疑难事，侍读率以请命，苟无难焉，相臣押署而已。”因事务繁巨，到乾隆时，又增设协办数员，“渐增至五六人之多”，然董其事者仍感劳苦，“凌晨而起，日昃而返”，“其事如蚕丝牛毛，非一端所能尽。”〔45〕时入阁协办批本的程晋芳感慨说：“旁观者谓密勿重务咸由军机，内阁秉成例而行，如邮传耳。乌知国家大政内自九以下卿，外而督抚藩臬，凡诸兵农礼乐刑赏之事，胥由是出纳焉，可不谓至重欤？”〔46〕诚然，这种情形一方面反映了清朝官僚政治之繁复，但更重要的，它充分说明军机处设立后，内阁并没有像后世某些史家所描述的那样成为“闲曹”、“冗员”，作为清廷最高行政管理机构，它仍处理着大量繁重的日常事务，而这显然是军机处所不能也无法取代的。
四、余论：作为加强皇权重要工具的奏折制源于关外奏议传统
论及清代的军机处，自然不能不涉及到奏折制问题，因为协助皇帝处理奏折是其主要职能之一。甚至在一些学者看来，正是军机处使奏折制强化皇权的功能得到了充分发挥。其实，这是一种误解。历史的实际是：军机处在清代能长期存在，在很大程度上得益于奏折制的广泛推行，因为奏折制使皇帝独裁权力空前扩大，需其亲自处理的事务不断增加，以至不得不设专门助手以相协理。而就奏折制的源起，一般认为它系康熙之创举，即清圣祖“因鉴于传统的本章制度积习相沿，臣工进言，非壅则泄，下情不能上达，为欲周知施政得失、地方利弊及民情风俗等，于是命文武大员于露章题本之外，另准缮折具奏，直达御前，机密简便。”〔47〕但笔者认为，奏折制至晚在顺治年间即已初步形成，就其肇始，则可追溯到关外，为当时特殊政治环境之产物。
根据有关材料，奏折制并非源于清朝对明代本章制度的因革损益，而是基于关外的奏议传统。天命和天聪年间，随着后金政权的逐步完善，尤其是汉族知识分子的加入，逐渐出现了以书面形式向汗（或皇帝）提出建议，报告情况的现象，这是清朝最早的奏议。入关前臣工奏议尽管在款式上略有仿效明朝奏本之嫌，但无论是文风、用辞和内容都大相径庭，而且都是直接送达皇帝，书房则是出纳章奏之所，故时人有将书房比作“南朝之通政司”者。〔48〕书房具有一定的保密制度，文书章奏有专人保管，旁人不得乱动〔49〕，天聪六年十一月，蓝旗总兵马光远更提出设立六科以为皇帝耳目，“凡有上传下奏事情”，“不许互相推诿，不许参差泄露”，对奏议的机密性提出新的要求。〔50〕特别引人注目的是，这个时期，无论是文馆还是内三院，对臣工递交的奏议均无票拟之权。我们知道，票拟是内阁最主要的职能，因此，不能将关外内三院和以后的内阁等同起来。事实上，入关以前，相当部分的奏议是由入值文馆或内三院的所谓的书房秀才们撰写的，这是他们为皇帝出谋画策的一种方式，他们当然不可能自己票拟自己的奏议，何况，他们的主要任务是整理文书以及顾问应对，而不是处理政务，当然，如皇帝有令，他们不仅会对一些奏议予以翻译、编辑和抄录，而且可能还会对部分奏议涉及到的一些问题提出自己的意见或建议（以奏议或口头的形式），不过，这和票拟毕竟不可相提并论。
对清人来说，入关前臣工奏议直达皇帝，无需票拟是一个非常重要的政治传统，它直接促成了后世奏折制的形成。顺治元年清军入关，清朝政权由统治东北一隅的地方政权转变为治理全国的中央政府，事务繁巨，在一批汉族官僚推动下，一度扩大内三院的权限，使其成为享有票拟之权的内阁，但言官本章却“是与不是必须封进听旨定夺”，阁臣无权过问〔51〕。不久，多尔衮发现明制不利于皇权的加强，遂以“陈奏本章，照故明例，殊觉迟误”为由，规定部院疏章可以“径诣宫门陈奏”，参劾章奏，由都察院奏闻，“其有与名部无涉或条陈政事，或外国机密，或奇特谋略，此等本章，俱赴内院转奏。”〔52〕这实际上等于部分恢复了关外奏议不经票拟的传统。顺治十年，清廷对进本制度做出改革，规定“今后凡机密及参劾本章，俱著实封进奏，”〔53〕这就剥夺了内三院对重要本章的票拟权，直接促成了奏折制度的产生。顺治十三年六月，清廷为进本一事又专门颁发上谕：
“十三年谕：向来科道及在京满汉各官奏折俱先送内院，今后悉照部例，径诣宫门陈奏，其外省所送通政司题本及在京各官本章，仍照旧送通政司转送内院。”〔54〕
这道上谕最值得重视的是：它将题本和奏折明确区别开来，并首次使用了“奏折”一词。然而部院本章、奏折直达皇帝，无疑大大加重了皇帝的劳动强度，使其不堪重负，故十七年五月，顺治对进本制度再作调整，规定“各衙门及科道各官本章俱著于每日午时进奏候朕披览，次日发下拟旨，以便详阅批发”，表面上似乎扩大了内阁对本章（不是奏折或密本）的票拟权，但实际因章奏皇帝已经看过，早已横意见于胸中，因此是时内阁票拟和晚明大不相同，不是阁臣根据自己的见解提出处理方案，而是揣摩旨意撰写上谕，不敢丝毫专擅，在某种程度上可以说其作用和以后的军机处有机似之处，（许多时候是皇帝在场的情况下进行所谓的“票拟”）连顺治也承认“尔等（大学士）职司票拟，一应章奏有成规者，尔等不过照例拟旨，凡有改正者，皆朕亲裁，未能俾尔等各出所见佐朕不逮”，“是皆朕不能委任大臣之咎，尔等俱未获尽展才猷。”〔55〕与此同时，顺治却又进一步扩大了自己先看本章的范围，规定：“其通政司所封各项本章，向来先送内阁译进，今后著该衙门自行封进，朕览过后发译。”部分密本亦由通政司转奏，顺治令其“不拘时封进。”〔56〕由此可见，顺治时期清廷通过对进本制度的改革，皇权已经非常强化，这时的奏折制虽不如康雍之时完善（没有明确规定奏折及奏折人范围，也没有明确的保密制度），但奏折的一个最基本的特点已经形成，那就是：重要疏章不经内阁，直达皇帝，这显然是对关外奏议制的损益，它从决策程序的角度保证了皇帝对重大事务的独断地位（当然，一些奏折和本章在皇帝阅看以后交内阁、部院等有关部门处理则是清朝历代通行之惯例），与此同时，清廷又根据入关后统治全国的现实需要，将日常事务交内阁办理，以保证官僚政治的正常运行。因此，就奏折制的起源和推行而言，开始于雍正朝的军机处并无特别重要的意义。
综上所述：清代的军机处和内阁并不是两个相互对立的权力系统，二者在权力分配上不存在此消彼涨的对应关系，而是在维护皇帝独裁权威，完善独裁体制原则指导下进行的政务分工，当然，新的分工体制反过来也微妙地改变着清廷内部复杂的权力关系。而奏折制源于关外政治传统的事实则告诉人们：清代专制皇权的强化并非仅仅是汉族儒家文化作用的结果，尤其不是军机处这样一个简单的办事班子所能办到的。应该看到，清朝政府是以满洲贵族为主体的政治实体，如果这一政权本身不存在有利于皇权进一步加强的因素，单纯儒家学说也不可能造就出“乾纲独断”的独裁局面。事实上，在入关前的满洲传统政治中早已存在着大量有助于强化皇权的内在因素，例如：满族重视主奴差别，严格尊卑贵贱，强调笃诚事上等在实际政治生活中都极易转化为忠君敬上的政治教义。热衷于强化皇权的雍正帝对此知之甚悉，故他反复强调“我满洲人等纯一笃实忠孝廉节之行”远胜于“汉人之文艺，蒙古之经典。”〔57〕而对皇帝独裁至关重要的奏折制不过是基于关外政治传统的一种能动工具罢了。
注释：
〔1〕赵翼《檐曝杂记》卷1、王昶《军机处题名记》。
〔2〕庄吉发《清代奏折制度》第67页。
〔3〕《上谕内阁》二年八月二十二日。
〔4〕中国第一历史档案馆藏《雍正起居注》二年十月、十一月，胶片13、14。
〔5〕《雍正起居注》二年闰四月，胶片13；《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第12册第922页。
〔6〕《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第4册第565页、第6册第155页。
〔7〕《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第8册第898－904页。
〔8〕《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第13册第944页。
〔9〕《雍正起居注》八年四月，胶片23；《乾隆实录》卷299。
〔10〕《国朝名臣言行录》卷13，谢济世。
〔11〕《康熙起居注》第1册第60－85页。
〔12〕参阅《康熙实录》卷89、昭槤《啸亭杂录》卷1。
〔13〕《碑传集》卷22朱轼墓志铭。
〔14〕张廷玉《澄怀园主人自定年谱》卷3。
〔15〕参阅吴振棫《养吉斋丛录》卷4。
〔16〕光绪《钦定大清会典》卷3“办理军机处”。
〔17〕《嘉庆实录》卷94。
〔18〕《清史稿》卷94。
〔19〕《明史》卷27。
〔20〕《皇朝经世文编》卷14“治体”。
〔21〕《清入关前史料选辑》第2辑第82页。
〔22〕《满洲名臣传》卷10巴泰、卷8苏纳海、卷5鳌拜。
〔23〕熊赐履《经义斋集》卷1“奏疏”。
〔24〕参阅谈迁《北游录》。
〔25〕《顺治实录》卷82。
〔26〕《满洲名臣传》卷5鳌拜。
〔27〕《康熙实录》卷75、284，《康熙起居注》第3册第2370页。
〔28〕《檐曝杂记》卷2“高士奇”，《榕村谱录合考》卷上。
〔29〕参见李光地《榕村语录续集》卷14《本朝时事》、《清史列传》卷8《明珠》。
〔30〕《上谕内阁》元年十一月初九日。
〔31〕《雍正起居注》五年六月，胶片17。
〔32〕《养吉斋丛录》卷23，《满洲名臣传》卷14。
〔33〕《檐曝杂记》卷2、光绪《上谕档》三十二年九月二十日。
〔34〕梁章钜《枢垣记略》卷13。
〔35〕《清史稿》卷34《大学士年表一》。
〔36〕数字主要据《枢垣记略》并参照有关资料统计。上谕见《枢垣记略》卷13。
〔37〕叶凤毛《内阁小志》。
〔38〕《碑传集》卷22鄂尔泰行略。
〔39〕《素余堂集》戴衢亨跋语，管韫山《韫山堂集》墓表。
〔40〕中国第一历史档案馆藏《嘉庆起居注》四年正月，胶片94。
〔41〕中国第一历史档案馆编《清末筹备立宪档案史料》第二编《官制》。
〔42〕《碑传集》卷14史贻直墓表。
〔43〕〔54〕光绪《钦定大清会典事例》卷13《内阁》，亦见《顺治实录》卷102。
〔44〕《乾隆实录》卷364。
〔45〕〔46〕《皇朝经世文编》卷14“治体”。
〔47〕庄吉发《清代奏折制度》第3、4页。
〔48〕《天聪朝臣工奏议》“王文奎条陈时宜奏”。
〔49〕《天聪朝臣工奏议》“李栖凤请示书房事宜”。
〔50〕《天聪朝臣工奏议》“马光远敬献愚忠奏”。
〔51〕参阅《多尔衮摄政日记》。
〔52〕《顺治实录》卷15。
〔53〕《钦定大清会典事例》卷13。
〔55〕《顺治实录》卷136。
〔56〕《顺治实录》卷135。
〔57〕《雍正实录》卷22。
[转帖]略论清朝中央权力分配体制——对内阁、军机处和皇权关系的再认识by高翔
资料来源：《中国史研究》1997年第4期，转帖自中华文史网
（
http://www.historychina.net/cns/QSYJ/ZTYJ/ZZS/11/08/2004/6073.html）
概述：以下直接引用他的最后一段了，很精缩，那个那个，这位高翔先生好像真得很喜欢专制皇权，竟然把丞相篡位说成“悲剧”，不过就我个人看来，他有些夸大明之前的宰相权力，唐以前或许有那种真正意义上的权相，唐以后宰相其实对皇权就没有真正意义上的威胁了，唐宋的宰相，还不是同时期都一大把（不排除有李林甫那种独相n年，可是太少见了，也不能对皇权构成威胁的说），皇帝说撤就撤啊~~~~本来皇权相权就是矛盾统一体的说。以下直接引用：和明初内阁系专制皇权强化产物一样，清初内阁的出现也服务于皇权扩张的需要，在权力分配上，二者间并不存在严重的对立关系。作为清朝中央决策特色机构，军机处的出现绝非针对内阁，而是试图将已经形成的皇帝“乾纲独断”局面制度化和规范化，然而，决策制度化在方便皇帝独裁的同时，在另一方面又因其改变了顺康以来传统统治方式和权力结构，逐渐给皇权带来了一些新的异己因素，就是其创始者始料不及的。这里需要特别指出的是：清朝专制皇权的形成与加强，绝非军机处或内阁一两个官僚机构所能促成，它是历史传统、思想文化和制度改革等多种因素共同作用的结果，其中，皇帝的个人素质（主要是其统治思想），尤其具有至关重要的意义，它在很大程度上决定了清朝政治的演变方向。乾隆皇帝尝说：国家设官分职，关键在人主“太阿不移”，“盖有是君方有是臣，惟后克艰厥后，庶臣克艰厥臣”，可以说精辟地反映了传统政治条件下君臣关系的本质，而清朝内税、军机处和皇权之间权力关系的消长变动，不过是这一历史实际的生动体现罢了。
正文和注释：
研究清朝中央权力分配体制，自然不能不涉及到内阁和军机处这两个关键机构。长期以来，清史学界存在着两个十分明显的倾向，一是将清初（乃至明朝）内阁和专制皇权对立起来，认为雍正设立军机处的主要目的是通过削弱内阁（或议政王大臣会议）权力，以强化皇帝权威；二是将军机处和专制皇权等同起来，认为军机处设立以后，皇权得到了空前加强，皇帝的独裁统治因而得以长期维持。然而，从清朝政治运行的实际情况看，上述观点却颇值得商榷。本文将对此进行比较全面的讨论，主要围绕三个方面展开：第一，清初内阁的性质；第二，军机处在清朝权力分配中的真正作用；第三，清朝皇权强化的动因以及实现强化的途径。让我们首先从清初内阁谈起，因为这是准确认识清朝中央权力体制（尤其是军机处性质）的重要前提。
一
要分析清初内阁的性质，有必要先对明朝内阁制度作一简要回顾，因为“清承明制”，清初内阁系仿效明朝内阁而设。一些清史学者也正是基于明朝内阁中曾出现严嵩、张居正等“权相”这一历史事实，断言内阁制度并不利于皇权的加强。
应该说，在历史上，内阁制度和宰相制度是具有原则差异的。秦汉以降的宰相制度源于战国时期各国出现的相府，“掌丞天子，助理万机”〔1〕。丞相位望甚尊，权力甚重，“辅翼国家，典领百僚，协和万国”〔2〕。这就使中央政府经常出现两个权力中心，一是皇权，二是相权，因二者间没有明确而且严格的权力界限，这就难免不发生各种利益冲突，甚至出现丞相取天子而代之的政治悲剧。明初朱元璋鉴古思今，有废除丞相之举，并规定：“以后嗣君，其毋得议置丞相，臣下有奏请设立者，处以极刑。”〔3〕继相府而出现的内阁，无论是在建置上，还是在职任上，都紧紧服务于君主独裁的需要，虽有“佐理赞化，以安民生”之责，但并没有形成自己独立的权力系统，而是作为皇权的附庸出现〔4〕。像洪武年间，“殿阁大学士只备顾问”，皇帝，“自操威柄，学士鲜所参决”。降至仁、宣二朝，内阁权力虽然有所加重，但“以尚书任天下事”的基本格局并未改变，大学士“职居内阁，官必以尚书为尊”〔5〕。虽然到明中叶以后，随着夏言、严嵩的赏权用事，，内阁权力大幅度增加，但“大学士委寄虽隆，而终明世秩止正五品，故其官仍以尚书为重，其署衔必曰某部尚书兼某殿阁大学士”〔6〕。更重要的是，晚明个别内阁首辅所拥有的超常权力并不独立或合法存在，在很大程度上它只是皇权腐败以及宦官势力恶性膨胀的产物〔7〕。像严嵩，因“结诸阉人”，方得长期秉政，即张居正也需讨好太监冯保，方能执掌国柄，史称“居正固有才，其所以得委任，专国柄者，由保为之左右也”〔8〕。最为严重的是，随着宦官势力的扩张，内阁逐渐成为权阉把持朝政的工具，本属内阁的票拟权竟被宦官操纵，即“批答，宰相事也，前明中叶，司礼太监实主之。”“内阁之拟票不得不取决于内监之批红，而相权转归于寺人，于是朝廷之纪纲、贤士大夫之进退，悉颠倒于其手，伴食者承意旨之不暇。间有贤辅，卒蒿目而不能救。”〔9〕可见，有明一代，真正对专制皇权构成威胁的并不是内阁，内阁中也没有出现能够动摇皇权的权臣。曾任内阁首辅的叶向高对此知之颇悉，感触颇深，他说：“我朝阁臣，只备论思顾问之职，原非宰相。中有一二权势稍重者，皆上窃君上之威重，下侵六曹之职掌，终以取祸。臣备员六年，百几皆奉圣断，分毫不敢欺负；部务尽听主者，分毫不敢与闻。”〔10〕应该说，叶向高的话反映了明朝内阁的实际情况。因此清初统治者从明朝政治的经验与教训中是很难得出内阁危及皇权这一结论的（这也是它入关不久即采用内阁制度的重要原因）。乾隆皇帝反观历史，曾对朱元璋和永乐皇帝创建的以维护君主独裁为目的的明朝政治体制予以高度评价，认为其“立纲陈纪，遗谟远，更胜唐宗”〔11〕。
和明朝内阁比起来，清初内阁的权力更加微不足道。崇德元年（公元1636年），皇太极改文馆为内三院：“一名内国史院，职掌记注皇上起居、诏令，收藏御制文字，凡皇上用兵、行政事宜，编纂史书，撰拟郊天告庙祝文及升殿宣读庆贺表文，纂修历代祖宗实录，撰拟矿志文，编纂一切机密文移及各官章奏；掌记官员升降文册，撰拟功臣母妻诰命印文，追赠诸贝勒册文，凡六部所办事宜，可入史册者，选择记载，一应邻国远方往来书札俱编为史册。内秘书院，职掌撰与外国往来书札，掌录各衙门奏疏及辩冤词状，皇上敕渝文武各官敕书并告祭文庙，谕祭文武各官文。内宏文院，职掌注释历代行事善恶，进讲御前，侍讲皇子，并教诸亲王，颁行制度。”〔12〕从上述职掌可以看出，内三院实际上只是皇帝的机要秘书班子兼顾问集团，并不具有政府的职能，当时也没有建立起类似明朝内阁那样的票拟制度。尽管入直内三院的大学士如范文程等人为清朝的崛起献计献策，“独领机密，出而折冲，入而借箸，鞠躬罔逸”，但却不能加入真正享有决策权的议政王大臣会议，更不能处理臣工奏议，在入关以前，内三院并不具有较高政治地位〔13〕。
内三院演变为清朝中央政府是在清军入关以后。顺治元年（公元1644年）五月初二日，多尔衮进入北京；初六日，多尔衮令：“在京内阁、六部、都察院等衙门官员俱以原官同满官一体办事。”〔14〕在此之后，任职内院的大学士们开始承担一些票拟事务，内三院从而具有了部分政府职能，这在客观上加速了清廷从统治东北一隅的地方政权到治理全国的中央政府的转变。然而，当时内三院所票拟的大多是无关痛痒的“官民奏闻之事”，对朝廷“用人行政”却无发言权，这就不能不使部分推祟明制的汉族大学士感到失望，是年六月初二日，大学士冯铨、洪承畴对清廷权力分配发出不满之辞。
国家要务，莫大于用人行政。臣等备员内院，凡事皆当与闻。今各部题奏，俱未悉知，所票拟者，不过官民奏闻之事而已。夫内院不得与闻，况六科夫？倘有乖误，臣等凭何指陈？六科凭何摘参？按明时旧例，凡内外文武官民条奏，并各部院复奏本章，皆下内阁票拟，已经批红者，仍由内阁分下六科，所以防微杜渐，意至深远。以后用人行政要务，乞发内阁拟票，奏请裁定。〔15〕
因当时正值鼎革之际，机务繁重，朝政需人协理，故多尔衮对这一建议表示赞同。顺治十五年（公元1658年），清廷又改内三院为内阁，使其成为名副其实的政府机构。然而，即使如此，清初内阁仍然不能和明朝，尤其是晚明内阁相提并论，它始终受到皇帝和保守满洲贵族的严密监督和控制，下面两个现象尤其值得重视：
一是内阁票拟权力受到严格限制。票拟是内阁权力之所在，票拟范围的大小反映了内阁在朝廷地位的高低。清初内阁从一开始，其票拟权就颇为有限。先是言官本章“是与不是必须封进听旨定夺”，阁臣不得过问〔16〕。不久，多尔衮又以“陈奏本章，照顾明例，殊觉迟误”，为借口，规定：“今后部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所谓“速奏”，就是“径诣宫门陈奏”，而不是先送到内三院票拟，这就剥夺了内院对大批部本的预知权，部分恢复了关外奏议不经票拟的传统〔17〕。十年（公元1653年），又规定：“今后凡系机密及参劾本章，俱著实封进呈”，内院由此丧失了对机密奏疏首先了解的权力〔18〕。十三年（公元1656年）规定科道以及在京各官奏折不必先送内院，而是“径诣宫门”，十七年（公元1660年）又定：“其通政司所封各项本章，向来选送内阁发译，今后著该衙门自行封进，联览过后发译。如系密本，亦著该衙门不拘时封进。”〔19〕这样就剥夺了内阁参与重要机务的权力，将它变成了处理日常政务的官僚衙门，而不是像冯铨和洪承畴所设想的中枢辅政机构。
二是大学士的票拟直接听命于皇帝。清初的票拟和明朝不同，不是阁臣根据自己对问题的理解提出处理意见供皇帝采纳，而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨，不可丝毫专擅。当时，大量题本由皇帝首先阅看，然后，再由内阁根据皇帝旨意拟旨，最后获皇帝认可后下达执行。十七年五月，顺治帝令：“今后各衙门及科道各官本章，俱著于每日午时进奏，候联披览，次日发下拟旨，以便详阅批发。”〔20〕更重要的是，和明朝“天子与阁臣不常见，有所谕，则令内监先写事目付阁撰文”的情形不同，“世祖章皇帝亲政之初，即日至票本房，大学士在御前票拟”〔21〕。《顺治实录》曾有这样的记裁：（十年十月）在“太和门内择一便室，令大学士、学士等分班入直，本章或亲批，或于上前面批，若有更改之事，即面奏更改。”〔22〕大学士在御前票拟，当然只能老老实实做皇帝的秘书，而不享有任何政务裁决权，故吴振棫说：清初“内阁大学士沿明制主票拟，然一一皆秉上裁，大学士无权也。”〔23〕连顺治皇帝也不得不承认：“尔等（大学士）职司票拟，一应章奏有成规者，尔等不过照例拟旨，凡有改正者，皆联亲裁，未能俾尔等各出所见佐联不隶，是皆联不能委任大臣之咎，以致尔等俱未获尽展才猷。”〔24〕这种状况在一定程度上倒符合了明清时期设立内阁的本意，即阁臣之职，“专一视草代言，故其官谓之制诰。”〔25〕
顺治十八年（公元1661年），顺治皇帝去世，康熙帝即位，鳌拜等辅政大臣改内阁为内三院，后世一些史家将这一变革视为四大辅臣在制度上恢复关外政治传统的典型事例。其实不然，康熙初年内院继承了顺治年间内阁的票拟权，作为清朝中央政府，这时的内院和原来的内阁在基本职任上并无原则性差异。由于辅政大臣亲自参加票拟，大学士的政治权力也未因皇帝不能亲政而有任何扩大，他们在和辅政大臣发生政务分歧时只能委曲周旋，而不敢直抒已见。时人描述当时清廷政务处理情形说：康熙初，“又改内阁为内三院，以公（李霨为内宏文院大学士。是时，上方谅阴恭默，辅政大臣受顾命，决机务，或议事相龌龊，公辄默然，俟辩论将息，徐出片言定是非。票拟或未当。不轻论执，每于谈笑间旁引曲喻，令闻者心悦，然后徐夺其所是而更正之。”〔26〕一些重要决策大学士也无权参与，像康熙六年，鳌拜罗织苏克萨哈罪名，“集中定谳”，因国史院大学士巴泰拒不附和，遂“弗使与闻”，而大学士苏纳海竞因反对圈换土地，被鳌拜矫沼处绞〔27〕。
降及康熙亲政以后，重新将内三院改为内阁，内阁负责处理日常政务的职能进一步明确下来，随之而来，内阁权力有所加强，因而出现了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影响的大学士。然而，明珠等人绝不可能危及皇帝的绝对权威，用康熙的话说就是：“若等势重于四辅臣乎？我欲去之，则尽去之！”〔28〕具有明确权力意志的康熙皇帝始终坚持将政务大权牢牢控制在自己手中，称：“今天下大小事务皆朕一人亲理，无可旁贷。若将要务分任于人则断不可行”，明确表示宰相只是“佐君理事之人”，不得侵犯人主权力，而自己也绝不“以大权授人”〔29〕。当时，内阁的所谓票拟和顺治时一样，在很大程度上仍是承旨书谕。《康熙起居注》有明确记载，比较典型的如：康熙十九年六月初六日，提督许贞请以南昌水师兵一千名归其标下，部复不准。康熙对索额图等大学士说：“水师营兵归提督标下，不免糜费钱粮。前以尚之孝标下兵丁补江西各营老弱缺少之数，着将此项内兵丁拨许贞一千名。此兵缺少，不必再补。如此钱粮不至糜费，亦于许贞有益。尔等之意若何？”索额图等奏道：“上谕诚为至当。”康熙说：“即照此票拟。”〔30〕李光地《榕村续语录》也有类似记载。如统一台湾后，康熙曾和李光地商量善后事宜，李光地建议以万人戍守，三年一归省，康熙即谕中堂云：“李某所奏狠（很）是，你们可出与细商，即依此票签可也。”〔31〕在皇权的绝对支配下，大学士只能明哲保身，而不可能有大的作为，时人述其为官准则云：“（大学士应）措其身于一言一动无过之地，如圣明之诏诫；而宰物应机，要皆以虚公处之。长官百司各安其职，一不与己与，威福归之于朝，而毁誉不出诸其口。”〔32〕可见，在军机处设立以前，专门负责承旨书谕，处理“章疏票拟”的内阁只是服务于皇权的官僚机构，而不是一个独立的权力系统，它和专制皇权不存在实质性的矛盾冲突，和明初内阁一样，清初内阁的出现也可以说是皇权获得加强的产物〔33〕。
二
关于军机处在清朝皇权发展史上的地位，人们历来评价甚高，比较典型的是清末筹备立宪运动中御史张瑞荫的一份奏折，他在奏折中说：“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小，心敬慎，奉公守法。其弊不过有庸臣，断不至有权臣”；“军机处虽为政府，其权属于君，若内阁则权属于臣，不过遇事请旨耳，视前明之内阁票拟何异？”〔34〕即近代现代也有不少学者持相同或相似的观点，认为“军机处设立后，逐步取代满族贵族议政的制度，削弱了内阁承旨出政的极力，它实际上成了凌驾于内阁、部院之上的中枢机构，是清朝维护君主专制体制的有力工具”，有人甚至还提出：军机处的设立使“君权得到极大提高”，“专制主义中央集权发展到了一个空前阶段”。事实果真如此吗？
衡量一个政治机构的历史作用，最重要的不是看有关的法规或制度，而是要看它在政治运行中对权力分配所产生的实际影响。如前所述，内阁在清初并不危及皇权，因此，军机处的创设不可能是针对内阁而采取的一项精心的政治举措。至于清初拥有一定实权的议政王大臣会议，其权力在不同时期消长不定，不可笼统言之，然而有一点是明确的：入关以后，议政王大臣会议权力日渐削弱，到康熙中期，议政已经变成了徒有其名的虚衔（康熙三十六年康亲王杰书去世，议政王大臣会议一度成为议政大臣会议，此后在清朝政治中不再发挥重要作用），当时真正能参与军国机密的是皇帝器重的亲信大臣，而不是某个固定的机构。降及雍正初年，迫于严重的帝位合法性危机，雍正采取断然措施，以严猛为政的方式将专制皇权推向登峰造极。到雍正五六年间，雍正帝位已经非常巩固（即“人心共知儆惕矣”，“众人悛改之象与朕期望之意相符”〔35〕），这时，许多能保证皇帝独裁统治的制度和措施（如奏折制的广泛推行、厉禁朋党、任用亲信参与决策等）早已付诸实施，对君臣权力分配，迟到的军机处已经不可能提出实质性的新内容，因此，军机处的产生，不是因为皇权受到威胁，也不是为了进一步强化皇权，而是对康熙以来，尤其是在雍正初年形成的皇帝独裁体制的制度化和规范化〔36〕。
由于任何制度、机构、历史事件的社会影响都是复杂多样的，在任何情况下，历史演变的真实效果与当事者的主观动机都会存在或大或小的差异，有时甚至朝相反方向发展，因此，对军机处这样一个存在了近两百年之久的政治机构，治史者不应仅仅依据时人对其创设初期运行情况的初步印象（特别是赵翼、王昶等人的部分记录），而简单地得出全局性的历史结论。事实上，对军机处强化皇权的作用，我们不但不宜过分强调，而且应充分重视其负面影响。
首先，在用人上（其实质是授予或分配政治权力，这是实现政治控制的关键），在军机处设立以前，皇帝挑选亲信顾问应对，参与决策是非制度化的，选谁不选谁，没有任何条件限制，没有成文的标准和硬性的规定，一切但凭皇帝之好恶，入选者既可能是明珠、李光地这样的高级阁僚，也可能是张英（四品）、高士奇（六品）这样的中低级官员，皇帝真正独揽了用人大权。军机处出现以后，这一传统被改变了。尽管军机处原则上用人“唯用亲信，不问出身”〔37〕，但既然作为一个正规的决策和协理机构出现，它就必然逐渐形成一套成文或不成文的规章制度，这就或多或少地限制了皇帝的用人权。比较典型的如：在军机处出现以后，入直军机，参与机密重务的大臣资格，在官品上有了明确规定，这就是必须在三品以上，军机章京则只能从四品京堂以下的官员中选择，这就限制了皇帝选用亲信的范围〔38〕。而且，皇帝对军机处的人事安排也并非像一些史书所描写的那样享有全权，以军机章京的选用为例，嘉庆四年（公元1799年）以前，军机章京均由军机大臣负责挑补，皇帝并不过问，因军机处的“领班”，即所谓的“首席”、“首揆”或“首枢”必须由内阁大学士担任，故内阁中书得以长期垄断军机章京的职务〔39〕。就是职位最为重要的军机大臣，皇帝在选用上也不能随心所欲，而必须顾及社会舆论、臣工态度等多方面的因素。像乾隆初年，鄂尔泰、张廷玉二人自恃雍正宠臣，“暗结党援，排挤不睦之人”，乾隆虽然知之甚悉，但只能曲加包容，不但不能将其赶出军机处，而且一直让其担任军机处首枢职务〔40〕。再如，乾隆中期大学士于敏中交接宦官，“暗为招引”亲信，“潜受苞苴”，乾隆却因“军机大臣中无老成更事之人”，而不得不让其继续“侍直枢廷，承旨书谕”，结果于敏中任首席军机大臣直至去世，以至后世有“金坛秉政”之称〔41〕。
其次，军机处设立以后，清廷固有权力分配体制发生了微妙变化，其最明显的表现是入直军机处的大学士对朝廷决策影响力有所扩大，这就有可能给专制皇权制造出新的异己力量。由于入直军机处的大学士不是受皇帝特殊信重者，就是位望甚隆的老臣，他们既处理内阁事务，掌管票拟，又参与机密，协理军国重务，其权力与地位和顺康时期的大学士相比，自然不可同日而语，故《清史稿》感叹说：“任军机者，自亲王外，其领袖者必大学士，唐、元三公尚不及也。”〔42〕在这种情况下，专制皇帝如果失于懈惰，或用人不当，就极有可能出现臣权侵犯皇权的情况。事实上，在军机处创设以后，“宰辅”植党揽权现象从未断绝：军机处设立不久，就出现鄂尔泰和张廷玉之间的党争，降至乾隆中期，又有于敏中窃权用事之事，“士大夫之浮薄者，纷纷趋其门下，权势赫弈，灸手可热”，于从中扶植亲信，“所援引或数年至卿贰”，因首辅招摇纳贿，结党营私，朝廷政风渐趋败坏，故不少人将金坛秉政视为“君子小人消长之渐”，“国家治乱之分”〔43〕。至于乾隆晚年，和珅当政，“‘专擅蒙蔽，以至下情不能上达”〔44〕，内外臣工惧其威势，对其种种不法行为“缄口结舌”，“从风尽靡”，在嘉庆帝继位以后，不少人对和珅的畏惧竟然超过了对新君的奉迎，不知有皇帝，“唯知有和珅一人”〔45〕。降及嘉道以后，清廷国事日蹙，皇帝才智愈衰，大学士兼军机者权力更重，尤其是道光时期，大学士穆彰阿兼军机大臣，“固宠窃权”，“倾排异己”，“门生故吏遍于天下，知名之士多被援引，一时号曰‘穆党’。”〔46〕最为严重的是，穆彰阿已经能够利用自己手中的权力蒙蔽皇帝，像东阁大学士王鼎在鸦片战争爆发以后，力主对英作战，与主和派穆彰阿不和。在林则徐遭罪遣以后，王鼎愤慨已极，“自草遗疏，劾大学士穆彰阿误国，闭户自缢，冀以尸谏”，穆彰阿及其党羽竟对道光皇帝封锁王鼎去世的真正原因，“灭其疏，别具以闻，上疑其暴卒，命取其原稿不得，于是优昭悯惜。”〔47〕可见，军机处和专制皇权并非同一概念，军机大臣的权力和皇权之间存在着本质的差异，对此，学者不可轻加等同。事实上，对军机处可能给皇权造成的危害，一些比较敏感的皇帝已有觉察，像嘉庆帝有鉴和珅专权的教训，在亲政之初就断然拒绝了臣僚“重军机大臣责成，以肃纶言”的请求，认为若凡事“必专责之军机大臣，则其权过重”，与清朝“乾纲独断”的家法不符，强调军机大臣不过“承旨书谕”而已，皇帝并非“将臣工翊赞之职尽责之此数人也”〔48〕，力图对军机处的权力作出新的限制。然而，皇帝日理万机，必须有臣僚“匡弼”，舍军机处，他又能找到什么更好的方法？
最后，从有关政纪规范的执行情况看，高度的机密性是军机处最重要的特色之一，这对皇帝有效地行使自己的独裁权力极为重要（雍正创设军机处就是“以内阁在太和门外，曝直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内”〔49〕）。然而，“法久自必弊生”（乾隆语），到乾隆中期以后，这一制度开始遭到破坏。像和珅当朝时，竟不顾清朝奏折直达皇帝，臣僚不得与闻之成例，“在军机时，虑人举发，凡有奏折，令具副本，关会军机处”，从而严重侵害了皇帝对政务的独裁权〔50〕。军机处办公地点也逐渐改变了以前严密整肃情形，变得喧闹嘈杂起来，尽管清廷对此屡加整顿，但仍无根本好转，五年（公元1800年），嘉庆皇帝曾感叹说：“军机处为办理枢务承写密旨之地，首以严密为要，军机大臣传述朕旨，令章京缮写均不应稍有泄漏。自去年正月以后，军机处颇觉整饬严肃，闲杂人等亦觉稀少。近日又觉废弛，军机处阶台上下，窗外廊边，拥挤多人，借回事画稿为名，探听消息。折稿未达于宫廷，新闻早传于街市，广为谈说，信口批评，实非政体。”〔51〕可见，对军机处的保密性不宜估计过高。
当然，作为清朝中央决策的特色机构，军机处的创设，对方便皇帝行使独裁权力，提高清朝中央决策和行政效率确实具有非常重要的意义，这是它自产生以后即备受亲睐，并得以长期存在最重要的原因。在军机处产生以后，清朝决策机构更加明朗化，内阁行政职能更加明确，在为政方式上，朝廷对日常政务与机密重务的处理有了原则区别，即所谓“本章归内阁，机务及用兵皆军机大臣承旨”，这可以说是军机处对清朝行政体制的一大完善〔52〕。这里需要特别强调的是，军机处和内阁在权力分配上并不对立，它的出现并不影响内阁作为中央政府处理日常政务的职能，内阁仍一如既往地承担着大量繁复冗杂的行政事务（在军机处设立以后，需要票拟的题本一度大量增加）〔53〕，而这是军机处所不能也无法取代的。乾隆时入阁协办批本的程晋芳曾感慨说：“旁观者谓密勿重务咸由军机，内阁秉成例而行，如邮传耳。乌知国家大政内自九卿以下，外而督抚藩臬，凡诸兵农礼乐刑赏之事，胥由是出纳焉，可不谓至重欤?”〔54〕据此，人们是很难得出军机处创设以后内阁成为“闲曹”、“冗员”这一传统结论的。至于咸同光宣时期，清廷内忧外患，军机处、内阁和皇权在新的政治条件下飘摇动荡，其中权力之消长，关系之变异自然又需另当别论了。
三
尽管军机处的出现对专制皇权的加强不但没有起到推动作用，反而因其改变了顺康以来皇帝在用人行政上固有独裁方式，从而在客观上制造出一些新的异己因素，但人们也不能否认这样一个事实，那就是从历史发展的总趋势看，清朝专制皇权较明朝，甚至以前任何朝代都大大加强了，皇权对政治社会的干预和控制比以往任何一个时期都要强大和严密，这就提出了这样一个问题：清朝皇权究竟是通过什么样的途径获得加强，并得以长期维持的？对这样一个重大课题，当然不是一两篇学术文章所能解决，但笔者认为从以下几个方面考虑，也许会有助于我们寻找比较合理的答案：
一是清朝政权独有的民族传统。清朝政权是满汉官僚的联合统治，但这种联合并不否认满洲贵族和官僚在政权中的主导地位，尤其不否认满族特殊历史传统对这一政权的深刻影响。确实，入关以前，清朝的不少制度设施是不利于皇权加强的（如诸王共议国政等），但植根于满族社会中一些基本价值观却为以后专制皇权的形成与强化提供了最原始的社会土壤，其中，比较重要的就是满族重视主奴差别，严格尊卑贵贱，强调笃诚事上的传统，这在实际政治生活中极易转化为忠君敬上的政治教义，并和中原地区传统的儒家纲常伦理巧妙地结合起来，成为推动皇权强化的文化基础。正因为如此，清朝诸帝无不强调满洲官僚要“毋忘根本，学彼伪习”〔55〕，“伪习”指的不是儒家文化，而是存在于汉人中的所谓虚伪浮华、沽名钓誉、结党揽权等恶劣品性，这对维护专制皇权，保障官僚政治正常运行极为不利。热衷于强化皇权的雍正皇帝为此还专门发表长篇上谕，辗转周详，不厌其烦地阐发自己的见解，他说:“我满洲人等，笃于事上，一意竭诚孝于父母，不好货财，虽极贫困窘迫，不行无耻卑鄙之事，此我满洲人之所长也，读书者亦欲知此而行之耳。徒读书而不能行，转不如不读书而行也。本朝龙兴，混一区宇，惟恃实行与武略耳，并未尝恃虚文以粉饰，而凡厥政务悉吻合于古来圣帝明王之徽猷，并无稍有不及之处，观此可知实行之胜于虚文也。我满洲人等，纯一笃实忠孝廉洁之行，岂不胜于汉人之文艺，蒙古之经典欤？”〔56〕
二是清朝系统的专制主义政治理论。在政治斗争中，理论的论证确实不能代替权力的论证，但是，缺乏理论支持的权力，无论如何都是难以长期维持的。清初历史有一个重要特点，那就是入关不久，清朝统治者就根据现实政治的需要，提出了一整套极为系统的专制主义政治理论，为君主独裁政体的形成奠定了坚实的理论基础，其代表人物是对清朝贡献巨大，“虽曰守成，实同开创”的康熙皇帝，以及其继承人、后来的雍正皇帝。清朝专制理论大致包括两个方面的内容：对皇帝，要求其“乾纲独断”，将一切主要政治权力集中在自己手中，并通过兢兢业业的勤政，使这种专权成为传统，即“天下大权当统于一”，绝不允许臣僚在权力分配上有任何僭越行为。以用人之权为例，康熙对其极为重视，反复强调“用人之权，关系最为重大”，故臣僚不得专擅〔57〕，就是亲信大臣，有敢于“授引私人”者，康熙也严加斥惩，绝不宽恕，曾当面训斥河道总督于成龙说：“用人之权，岂人臣所得专擅？”“朕乃天下之主，用人之际尚不肯任意，为人臣者，乃妄意自擅，可乎？大抵欲援助人者，后必自己获罪，尔其戒之。”〔58〕对大小臣工，则要求其安分守己，敬慎事上，康熙说：“部院堂官，惟勤慎者能守分，不致生事，其专权好胜之徒，特欲借公事以遂其私意耳，于国家何裨？”〔59〕与皇帝“一德同心”是人臣事君的本份，为此，雍正还提出了影响颇大的“公诚论”，强调“诚”就是在思想上与皇帝保持绝对的一致，“公”则是“诚”在具体政务中的实际体现，他说：“凡为臣子，惟勉一诚公，与君上一德同心为要”，而所谓“一德同心”，就是“是是非非惟朕是从”，安于臣子的地位，老老实实做皇帝的奴才，从而达到有利于君主独裁的政治目的〔60〕。由康熙和雍正阐扬的这种极端专制理论，以后逐渐演变成清廷的“家法祖制”，被赋予最高法律权威。乾隆说：“乾纲独断，乃本朝家法。自皇祖（康熙）皇考（雍正）以来，一切用人听言，大权从未旁假。即左右亲信大臣，亦未有能荣辱人，能生死人者，盖与其权移于下，而作威作福，肆行无忌，何若操之自上，而当宽而宽，当严而严？此联所恪守前规，不敢稍懈者”〔61〕。显然，对专制独裁的长期维持而言，这种理论上的建设，要比普通的制度或机构建设重要得多，因为它在实际政治生活中，经反复宣传和“教化”，会逐渐深入人心，进而成为一种难以违逆的政治传统和习惯。
三是奏折制的广泛推广。臣僚向皇帝密疏言事，并不是清朝的发明，至晚在明朝宣德年间（公元1426—1435年），就出现了所谓的文渊阁银印，它赋予亲信重臣以密疏言事，章疏直达御前的特殊权力，即文渊阁印“自宣德中特赐，凡机密文字铃封进呈，至御前开拆”〔62〕，“上有密旨，则用御前之宝封示，下有章疏，则用文渊阁印封进，直至御前开拆”〔63〕。降至嘉靖年间（公元1522—1566年），这一制度仍被遵行。像当时嘉靖皇帝出巡时，特令留守京师的大学士：“宫中消息当密疏奏闻”〔64〕。银印密疏权在当时被明朝官僚视为一种值得炫耀的莫大荣誉。如大学士夏言得罪时，曾苦苦哀求皇帝“免追银章手敕，为子孙百世荣，词甚哀”〔65〕。清朝奏折制和明代的密疏制在形式上是极为相似的（均系密疏言事，直达御前），至于二者之间是否存在着某种承继关系，现在已不得而知。不过，有一点是可以肯定的，那就是至晚在顺治时，奏折就已经出现，而且“奏折”一词也开始见于时人的文书记录。如：顺治皇帝在十三年六月曾专门为进本一事颁发上谕，规定：“向来科道及在京满汉各官奏折俱先送内院，今后悉照部例，径诣宫门陈奏。”〔66〕王熙在《自订年谱》中追述顺治去世情景时曾有这样一段话：“是日（十八年正月初三），奉天语面谕者关系重大，并前此屡有面奏及奉谕询问，密封奏折，俱不敢载。”〔67〕这一材料反映出，奏折在顺治时不但存在，而且具有高度机密性。康熙和雍正时期，奏折制在清朝政治中的使用日渐广泛，进而成为强化皇权的重要工具，其政治影响也远远大于明代的银印密疏制（从有关材料看，明代银印密疏的使用只限于少数亲信重臣，对强化皇权意义不大）。康熙说：“天下大矣，朕一人闻见岂能周知，若不令密奏，何由洞悉？”要求臣下“若不可用露章者，应当密奏。”〔68〕雍正继位以后，为了加强对臣僚的控制，将奏折人范围空前扩大，不但督抚藩臬等高级官僚能密折言事，而且许多微末官员如知府、游击等也可以通过奏折密报地方情形。如元年（公元1723年）正月雍正密谕山东兖州知府吴关杰：“倘有应奏事情，从巡抚处具折奏闻，遇有万不得已之事，你难道没有子侄么？没有家人么？竟具折奏闻，你看那有折子到朕门上，谁敢拦阻？”〔69〕奏折人范围的扩大，意味着皇帝耳目增加，信息渠道增多，对下情了解更细，且更准确，从而改变了过去皇帝仅靠少数官僚机构获取政治情报的传统，而奏折人因担心皇帝“另有访问打听”，也不敢谎报政情〔70〕。大小臣工惧于同僚告密，凡事谨小慎微，争相表示：“（臣）所瞻依依赖者，惟知有皇上，不知其他”〔71〕，皇帝对臣僚的控制前所未有地加强。故清代，大凡对极端君主专制心怀不满者，往往对奏折制大加抨击，像雍乾时期著名骨鲠之臣谢济世就公开提出密奏不可有，他说：“自后世有密奏之例，小人多以此谗害君子，首告者不知主名，被告者无由申诉，上下相忌，君臣相疑”，建议“自今除军机外，皆用露章，不许密奏”，这一激忿之辞从反面反映出奏折制在皇权强化过程中的特殊作用〔72〕。
和明初内阁系专制皇权强化产物一样，清初内阁的出现也服务于皇权扩张的需要，在权力分配上，二者间并不存在严重的对立关系。作为清朝中央决策特色机构，军机处的出现绝非针对内阁，而是试图将已经形成的皇帝“乾纲独断”局面制度化和规范化，然而，决策制度化在方便皇帝独裁的同时，在另一方面又因其改变了顺康以来传统统治方式和权力结构，逐渐给皇权带来了一些新的异己因素，就是其创始者始料不及的。这里需要特别指出的是：清朝专制皇权的形成与加强，绝非军机处或内阁一两个官僚机构所能促成，它是历史传统、思想文化和制度改革等多种因素共同作用的结果，其中，皇帝的个人素质（主要是其统治思想），尤其具有至关重要的意义，它在很大程度上决定了清朝政治的演变方向。乾隆皇帝尝说：国家设官分职，关键在人主“太阿不移”，“盖有是君方有是臣，惟后克艰厥后，庶臣克艰厥臣”，可以说精辟地反映了传统政治条件下君臣关系的本质，而清朝内税、军机处和皇权之间权力关系的消长变动，不过是这一历史实际的生动体现罢了〔73〕。
注释：
〔1〕《汉书》卷一九《百官公卿表》上，中华书局版1962年版。
〔2〕《汉书》卷七二《王商传》。
〔3〕《明史》卷七二《职官一》，中华书局版1974年版。
〔4〕谈迁：《国榷》卷七，北京古籍出版社1958年版。纪昀说：“汉以来，六曹皆宰相之统属也，然自明革中书省，析其事权归之六部，始得专达于天子，而内阁惟司票拟之职，与故制迥异也．”（《历代职官表》卷二《内阁上》，上海古籍出版社1989年版）可见，大学士和六部之间不存在隶属关系，这是内阁制和宰相制的重要区别。
〔5〕《明史》卷七二《职官一》。
〔6〕纪昀等撰《历代职官表》卷四《内阁下》。
〔7〕乾隆认为明朝出现张居正等权臣，关键在于宦官势力的影响，即：“明世人主之不见群臣，大抵由于宦竖壅蔽”（《乾隆御批历代通鉴辑览》卷一Ｏ五，上海古籍出版社1990年版）。
〔8〕《明史》卷三Ｏ五《冯保传》。
〔9〕参见《清朝经世文编》卷一四《治体》，中华书局1992年版；《明史》卷七二《职官一》。
〔10〕《神宗实录》卷五Ｏ一，《明实录》据史语所1968年版。
〔11〕参阅《南巡盛典》卷一一、一二，近代中国史料丛刊本。
〔12〕《清太宗实录》卷二八，《清实录》据中华书局1978年版。
〔13〕《碑传集》卷四《范文程墓志铭》，中华书局1993年版。另外，崇德年间担任大学士者有刚林、范文程、希福、鲍承先四人，均未得参加议政王大臣会议。
〔14〕〔15〕《顺治实录》卷五。
〔16〕故宫博物院印行《多尔衮摄政日记》闰六月初四日。
〔17〕十三年，顺治曾要求科道及在京满汉各官“今后悉照部例，径诣宫门曾奏。”可见部院疏章直达皇帝由来已久。参见《顺治实录》卷一五、卷一Ｏ二，另见光绪《钦定大清会典事例》卷一三《内阁三》。中华书局1991年版。
〔18〕光绪《钦定大清会典事例》卷一三《内阁三》。
〔19〕参见《顺治实录》卷一九二、一三五。
〔20〕《顺治实录》卷一三五。
〔21〕刘锦藻：《消朝续文献通考》卷一一八《职官四》，商务印书馆万有文库第2辑；另见赵翼《檐曝杂记》卷一《军机处》。
〔22〕《顺治实录》也有“上幸内院批阅各部章奏，悉览诸项簿籍”的记载。参阅《顺治实录》卷七二。
〔23〕吴振棫：《养吉斋从录》卷二三，北京古籍出版社1983年版。
〔24〕《顺治实录》卷一三六。
〔25〕张居正：《张文忠公全集》卷三，国学基本丛书本。
〔26〕《碑传集》卷四《李霸墓志铭》。
〔27〕参阅《满洲名臣传》卷一Ｏ《巴泰》，卷八《苏纳海》，黑龙江人民出版社1991年版。
〔28〕李光地：《榕村续语录》卷一四《本朝时事》，中华书局1995年版。
〔29〕《康熙实录》卷二七五、二八四；《康熙起居注》第三册，中华书局1984年版，第1915、2370页。
〔30〕《康熙起居注》第一册，第５５３页。
〔31〕李光地：《榕村续语录》卷—一《本朝时事》。
〔32〕《碑传集》卷一三《李天馥墓志铭》。
〔33〕这里需要特别指出的是：康熙以后，内阁票拟直接受命皇帝的制度仍被坚持下来，纪昀等撰《历代职官表》云：“国朗定制：凡内外本章，阁臣票旨进呈，恭请裁定，后即付批本处批清字，于翌日下阁付内阁学士批汉字，六科给事中受而行之，制度最为慎重焉。”（《历代职宫表》卷四《内阁下》）。
〔34〕佚名《清末筹备立宪档案史料`御史张瑞荫奏军机处关系君权不可裁并折》，中华书局1979年版。
〔35〕参阅《雍正实录》卷一五九，《雍正起居注》八年二月（本文所引档案未特别注明者均直接源于中国第一历史档案馆）。
〔36〕关于这个问题，请参阅拙作《也论军机处、内阁和专制皇权：对传统说法之质疑兼析奏折制之源起》，《清史研究》1996年第2期。
〔37〕《养吉斋丛录》卷四。
〔38〕黄均宰云：“国初沿明制，票拟承宣皆由内阁，雍正间设军机处于门下，选三品以上鸿达亲信为军机大臣，挑四品京堂以下及部院各属才敏笔捷者为章京。”参见《金壶七墨全集》卷六，近代中国史料丛刊本。
〔39〕梁章钜：《枢垣记略》卷一三，中华书局1984年版。英和《恩福堂笔记》云：“（军机处）其章京例用内阁中书，舍人改庶吉士则不复入改六曹御史，给事中递迁卿侍至都察院副都御史。内阁学士入直如故，擢侍郎乃不复入．惟满洲章京如保公成以少宰、勒公保以少司马、鄂公容安以侍讲、汉章京如张公若霭以庶子、戴文端以修撰入直皆特旨，非故事也，嘉庆间始定官至通副理少者出军机，科道亦不兼行，复改各御门咨送不似向时之专用中书及指名取知名士矣。”可见，军机章京的选用是有规矩可循的（《恩福堂笔记》卷上，北京古籍出版社1991年版）。
〔40〕乾隆曾说鄂张二人“党庇之处”，“久在朕洞悉之中”。参见《乾隆实录》卷一八一，另见《乾隆起居注》七年十二月，另外，乾隆初年军机处中，鄂尔泰排名第一，张廷玉一直排名第二（因系汉宫），均可称着“首枢”。
〔41〕参见《清史列传》卷二一《于敏中》，中华书局1987年版；侯官古灵后人《清外史》，上海五洲书局1913年版，第11页。于敏中系江苏金坛人。
〔42〕《清史稿》卷一七四《大学士年表一》，中华书局1977年版。
〔43〕李岳瑞：《春冰室野乘》卷上，近代中国史料丛刊本；《韫山堂文集》管韫山墓表，《清外史》，第116页。
〔44〕《嘉庆起居注》四年正月。
〔45〕参见《清外史》第116页，《嘉庆起居注》四年正月。
〔46〕参阅《清史列传》卷四○《穆彰阿》，《清史稿》卷三六三《穆彰阿》。
〔47〕参见《清史稿》卷三六三《王鼎》。
〔48〕《嘉庆实录》卷九四。
〔49〕赵翼：《檐曝杂记》卷一，中华书局1982年版。
〔50〕《清史列传》卷三五《和珅》。嘉庆帝尝说：“从前和珅意图专檀，用印文件知各省抄送折稿，因此带有投递军机处另封事件。”参见《清朝续文献通考》卷一一六《职宫二》。
〔51〕《枢垣记略》卷一四。
〔52〕刘锦藻：《清朝续文献通考》卷一一八《职官四》。
〔53〕参见《清朝经世文编》卷一四《治体》。龚自珍认为“军机处为内阁之分支，内阁非军机处之附庸。”后世“奏多于题，谕多于旨，亦有奏讫在案，补具一题者，绝非雍正朝故事。”（《龚自珍全集》第５辑《大学士书》，中华书局１９５９年版。）
〔54〕《清朝经世文编》卷一四《治本八》。
〔55〕《宫中档乾隆朝奏折》第一○辑，第73一74页，“台北故宫博物院”1986年版。
〔56〕《雍正实录》卷二二。和雍正一样，乾隆皇帝对满洲官僚染上汉习也有为不以为然，尝在进士出身的福建巡抚钟音密折上批道：“大约尔等满洲进土出身者，无一好者，戒之。”明确表示：八旗“有托名读书，无知妄作，自蹈嚣凌恶习者，朕必重治其罪”（分别见《宫中档乾隆朝奏折》第四Ｏ辑，第554页、《乾隆朝上谕档》二十三年三月二十七日）。
〔57〕《康熙实录》卷一四四。
〔58〕《康熙圣训》卷二三《任官》。乾隆六年殿版。
〔59〕参阅《康熙实录》卷二七五、《康熙圣训》卷四四《饬臣工》。
〔60〕参阅《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第一六册，江苏古籍出版社1987—90年版，第883页；《雍正起居注》二年十一月。
〔61〕《乾隆实录》卷三二三。
〔62〕《大明会典》卷二二一《翰林院》，台湾新文丰出版公司1976年版。
〔63〕《明孝宗实录》卷一五四。
〔64〕《明世宗实录》卷二二一。
〔65〕参见《明史》卷一九六《夏言传》。
〔66〕《顺治实录》卷一Ｏ二。
〔67〕《王熙自订年谱》辛丑年，转引自《碑传集》卷一二《王熙》。
〔68〕《康熙实录》卷三七五。
〔69〕《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第六册，第193页。
〔70〕如雍正三年六月，雍正令河南巡抚田文镜打听河道总督齐苏勒“实在怎么样的”，并说：“然谕你打听的事，也不是你奏来就是了，朕还另有访闻打听”，公开宣称：“今许汝等下僚亦得折奏者，不过欲广耳目之意”（参见《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第五册，第363、364页，《朱批谕旨》鄂昌奏折七年六月十八日），关于奏折制在清朝政治中的作用，请参见拙著《康熙乾三帝统治思想册究》卷之2《帝位合法性危机与雍正治术》。
〔71〕《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第六册，第155页。
〔72〕《国朝名臣言行录》卷一三《谢济世》，近代中国史料丛刊本；另见谢济世《谢梅庄先生遗集》卷一《论开言路疏》，光绪三十四年赵氏排印本。
〔73〕《历代职官表》卷首《上谕》。
[链接]
论文：雍正密谕清浅析——兼及军机处设立的时间by郭成康
（
http://www.ourjg.com/bbs/read.php?tid=3357）
海公主大人录的，希望能一起看。另外还有俞炳坤91年的文章，期刊网上没有（《历史档案》1990第3期第4期），据说根据一手的档案，提出了“内军机处”、“外军机处”等概念，他主张“内军机处”是四年设立的云云，这个也得等着我去查过刊。
非论文的相关链接：雍正朝军机处班底
（
http://www.ourjg.com/bbs/read.php?tid=890）
这个是根据清史稿的军机大臣年表整理的，大家可以略为参考。
