关于雍正朝整治亏空的，我没找到特别好的电子文本，pdf的倒是有，可惜本人太懒，所以发一篇嘉庆的，我觉得这篇文章最好的地方就是总结了造成亏空的种种手段，人的创造力不是无穷无尽的，清中期的手段有这些，康雍时期恐怕也不会比这个再多出多少来，嘻嘻，可以通过这个透视一下清前期的官员手段~~~~~~~~，格式有点诡异，大家凑合看吧
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嘉庆朝整顿钱粮亏空述论
朱诚如
钱粮亏空在封建财政制度中具两重涵义：一是指地方不能将国家规定的赋税钱粮按时足量地缴归藩库，造成积欠；二是指已经上缴国库的赋税钱粮被官吏侵蚀、挪用，造成国库亏空。
有清一代，钱粮亏空由来已久，早在康熙中后期就已经成为一个严重的财政经济问题。崇尚治政从宽的康熙没能很好地解决这个问题。雍正继位后，以其雷厉风行的作风，对钱粮亏空实行综合治理：追索亏欠，严惩贪官污吏；改革制度，建立“耗羡归公”和养廉银制度；实行“摊丁入亩”，减轻农民负担；黜奢崇俭，减约开支。这些既治标又治本的措施，既增加了国家的财政收入，又对促进社会经济的发展，产生了积极的作用，从而为乾隆中期的鼎盛局面奠定了基础，也使钱粮亏空得到有效的遏制。
乾隆末年，随着社会经济的停滞不前，吏治的全面走向腐败，社会矛盾的全面激化，钱粮亏空再次成为封建国家严重的财政经济问题。
一 钱粮亏空成因
严重的钱粮亏空始于乾隆中后期，其成因复杂。在诸多因素中，清政府的各级官员以各种名义，无所不用其极地大肆侵吞国帑，是其中最主要的原因。
地丁钱粮，为国家正供，一切廪禄兵糈皆出于此。度支所系，国有常经，各地理应实征实贮，年清年款，不得丝粟亏短。然而，从乾隆中后期开始，一些官员或以国帑为馈送之资，为自己铺平晋升之路；或以国帑私肥囊橐，为己捐升，为子弟报捐官职，以满足一身一家奢靡生活的需要。乾隆朝重臣，嘉庆亲政后的首席军机大臣王杰，将“各省亏空之弊”，列为应亟加整顿的弊政之首。他在上疏中分析亏空产生的原因说：
各省亏空之弊，起于乾隆四十年以后。州县有所营求，即有所馈送。往往以缺分之繁简，分贿赂之等差。此等赃私，初非州县家财，直以国帑为夤缘之具。上司既甘其铒，明知之而不能问，且受其挟制，无可如何。间有初任人员，天良未泯，小心畏咎，不肯接受，上司转为之说合。懦者千方抑勒，强者百计调停，务使之虚出通关而后已。一县如此，通省皆然，一省如此，天下皆然。于是大县有亏空十余万者。一遇奏销，横征暴敛，挪新掩归。小民困于追呼，而莫之或恤。至于名为设法弥补，而弥补无期。清查之数，一次多于一次，完缴之银一限不如一限。辗转相蒙，年复一年，未知所极。[1]
王杰的奏折，不仅分析了嘉庆四十年后亏空产生的部分原因，同时还揭露了一些官员亏空国帑、弥补亏空的手段。其实，王杰所揭露的亏空手段仅是九牛一毛。后来随着清理亏欠的展开，各地官员侵蚀国帑的种种手法逐渐暴露，真是五花八门。现作一简要归纳：
1．做亏空 公然劫夺国帑
有些地方，在新旧官员交接时，做起亏空交易。他们“新旧交相联络，明目张胆，不特任内亏空未能弥补，竟有本无亏空，反从库中提出带去，名曰做亏空。竟移交后任，后任若不肯接受，则监交之员，两边说合，设立议单，其不肯说合者，又令写具欠券，公同书押”[2]。”以国家仓库作为交易，实属从来未有之创举!当时官员们贪赃枉法到何种程度由此可见一斑。
2．滥行借放 获扣成之利
在清代财务制度中，由于有支发钱粮，有扣成之弊。一些官员利其多扣，遂将不应借之款，不应借之员，概行借放。借放之款，往往不能按时收回。
3．私挪库项 交商生息
清代，为了弥补某项经费的不足，时有在清廷的允准下，动用帑项交商生息。一些官员乘机私自挪用库银，交商生息，侵渔肥己。
4．借公帑 以尽私情
各直省州县官员，对当地负有重要职责，其刑钱稿案，理应亲自经理。然而，一些州县官员，“一命甫膺，遂已驰情靡丽，一应支销，皆假手于官亲长随”，任听亲友出入衙署，招摇撞骗，甚至借公帑以尽私情，擅挪库项，几视官帑为私橐。等到造成亏空，即将其资产籍没，亦不足抵偿于万一。
5．动用钱粮 延宕报销
动用钱粮，依限报销，在清廷财务制度中原有明确的规定。由于一些地方官员在钱粮使用过程中的滥支挪移，造成收支不符。为逃避赔偿和惩罚，肆意借词延宕，乃至出现10余年前的军需帑项拖延未报的情况。嘉庆十五年(1810年)十二月，据户部核实，陕西、湖北、四川三省有未经核销银至18 000余万两之多。这项清政府为镇压白莲教起义所拨军需帑项，是在嘉庆三年以前，或在嘉庆四年以后，10余年后仍没有奏销。嘉庆十九年十一月，户部仍在催促陕西在嘉庆三年以前及四年以后，未经销结的军需帑项。这笔未销结的军需帑项总数为5 095 000余两。
6．将官亏混入民欠 以邀恩免
清朝的历代皇帝，接受明朝苛政而亡的历史教训，注重减轻赋税，热衷于以“惠政”示天下。“惠政”之一就是以各种名义普免天下钱粮。仅乾隆朝普免天下钱粮即达5次之多。嘉庆朝，国家财力渐趋匮乏，虽然已不可能经常普免钱粮，却也能在部分地区遭受大的水、旱、风、地震等灾害时，蠲免这些地区的钱粮。特别是嘉庆二十五年(1820年)，时值嘉庆60寿辰，当时普免天下钱粮，总数达2500万两。清政府施行的“惠政”，使一些贪污国帑的官吏乘机千方百计地将官亏混入民欠，以邀恩免。
7．已征不解 已征不报 侵盗入己
各省额征正赋，为国家度支之源，其留支起解各款，每年接定限奏销，清廷分别以完欠程度考成官员，立法严格。其例应起解之款，一有征存，即应按起批解，如报解逾时，该省藩司道府等，即应随时察核，勒限飞提。然而一些州县，因官侵吏蚀造成已征钱粮亏短，虽已报征存，日久不行解司，造成全国巨额的积欠。据户部于嘉庆二十一年的统计，经多年的勒限催追，各省欠项仍积压至1720余万两。有些州县甚至已征不报，影射民欠，公然侵蚀钱粮。
8．私向库书粮户挪移银两 归还私债
直省州县征收钱粮，例应当堂给串，以免书役等包揽完纳侵欺积欠之弊。然而，竟有一些负欠了私债的新任州县官，私向库书粮户挪移银两，归还私债。等到开征时，即将串票交该书吏私征，抵还代借之项。以致书吏侵渔，弊端百出，积欠日多。
9．制造名目将正款混人流摊 根据清政府财政报销制度，地方举办诸如修理城垣、监狱、仓廒、衙署、庙宇、棚厂、桥梁等项目和钱粮开支，都必须报经户部确认，最后向户部核销，“无论何项，皆不敢溢于经常之开支”[3]，“倘有任意支销以致不核，即于滥动各官名下著落赔补”[4]。一些州县官员乘机制造名目，将正款混人流摊，以图侵蚀。制造流摊的手段大致有：虚报工程等事，自谓力难独任，禀请本管府州，分年流摊，府州徇情批准，恃为护符。后任见前任有此办法，亦复效尤，遂改换题目，另造一案，仿照办理，此其一。州县卸事之后，欠款甚多，或捏一名色，藉称因公赔累，私求本管府州批准，分年流摊，或凭监盘说合，公立议单，分年摊认，或以抵款不敷，将交项剔出数条，归人摊款，或以前摊未缴，又请展摊数年，以为迁宕之计，此其二。偶尔一亏空之员，恐其罪名较重，不肯将亏数全行托出，仍删除数款归人流摊，此其三。不肖州县通过这些手段将侵蚀造成的亏空化为流摊，任其短缺。
10．捏造赔款 分年流摊
按照清朝财政制度，地方偶有公事，及一切因公费用，本应各归各任办理。然而，各州县“於得项则视为分所应得，於公用则不肯白出己赀。往往于交卸之后，私求本管府州，批准分年流摊。或凭监盘说合，公立议单，分年摊认”[5]。从此，不肖之员，遂相率效尤，捏造赔款，纷纷详禀于朝廷，为掩饰亏空侵挪肥己张本。以致摊款日积日多，亏空愈积愈大。
11．垫解民欠 变亏空为无著
按照清朝定例，每年征收钱粮时按日计考，作为考察州县勤惰的重要内容。然而，各州县往往任听书差蒙蔽，弊端百出，以致催征不起。及至奏销不足分数，为了规避处分，挪新掩旧，接任之员，亦各辗转挪移，经年累月，变为无著。
12．仓项作价流交藉请出籴出价渔利 州县仓贮米谷麦豆等，均应实贮以备缓急之用，按定例不许作价交代。然而，一些州县平日署中食用，往往动碾仓谷。甚至“藉请出籴出价之时，私行多籴渔利。……盖私籴可获重价，而交代只须每石作银六钱，是以相率效尤，任意动缺，名为作价流交，又不以实银交出。问其谷则曰有价，问其价则在抵款”[6]，结果是银价两空。
13．虚出仓收挪用 买补价银
仓贮亏空，例应买补。然而，一些州县， “奏文买补，由司领去价银，仍不即买，转将价银挪用，虚出仓收，并又以例价不敷，擅行挪垫，委员盘验，又往往通同徇隐，并不亲往丈盘，仅取该州县复文，率行加结。及至交代短缺，辄以气头廒底的为词，作为赔款。殊不知气头廒底不过数十石、一二百石，焉能盈千累万之多。乃相习成风，以致通省仓项，大半空虚”[7]。
14．接收交代不敷出 或私立欠票 或以物件作抵
仓库钱粮，丝粟均关国帑，如有亏短，后任应即据实揭参治罪，不客稍有隐徇。如后任通融接受，虚出通关，例应革职分赔。然而，一些州县交代时，往往互相通融，或私立欠票，辗转流交，或以物件作抵。竟有以陈设玩器及衣物等项作抵者。这些物件如果可以售变，本来即时就可变价移交，所以将其作抵，无非为高抬价值，以少抵多。
各直省州县侵吞国帑的手段凡此种种，不一而足。造成亏空另一重要原因则是吏蚀。
按清代体制，巡抚为一省最高行政长官，藩司为一省钱粮总管。各省在收兑钱粮时，制定有严格的规章制度。然而，清朝自乾隆中叶以降，地方官员荒政偷安，因循怠玩，将政事悉皆委之属员书吏，以至上级有事查问下来，“则推诿于属员。自言堂官不如司官，司官不如书吏”[8]。大权在握的属员和书吏，利用把持包揽征收钱粮的机会，或伪造印信，或挖改串票，大肆侵蚀国库钱粮。仅嘉庆朝就发生书吏作弊，盗取国库钱粮的大案要案数起，由此可见其猖獗程度。
自嘉庆朝清理亏空以来，由于各直省官员，纷纷将官亏混人民欠，因而在各地上报给户部的报告中，民欠数额巨大。这些数字虽然不能反映民欠的实际情况，但真正的民欠也是存在的。民欠成为钱粮亏空的又一重要原因。究其民欠产生的原因，是因为社会经济的停滞不前，人口的过度膨胀，水旱等严重灾害，及社会矛盾激化造成的频繁战乱，使百姓生计曰益穷蹙。嘉庆朝粮户抗欠的情况时有发生。嘉庆二十年三月，粤东额征地丁未完银达137 000余两，差役不敢下乡催征。嘉庆二十五年三月，直隶粮户交通胥役，日久挂欠。民欠造成“历年征收未能足额，而兵米计口受食，地方官势不能不随时设措垫解以供支放，阅年久远，垫解日多”[9]。官垫民欠，以回避处分，亏欠的自然是各直省府库。
始于乾隆中后期的亏空，除了上述官侵、吏蚀、民欠三大原因之外，还有缘自清朝财政和薪俸制度方面的原因。不合理的财务制度和低微的薪俸制度，也使亏空成为必然和最终的结果。
清代财政制度墨守成规，长期一成不变，使地方政储正常开支得不到合理报支，不得不采取挪移库存的办法来弥补支出的不足。
在清政府的财政报销制度中，有些制度匪夷所思。如根据“擒捕内地贼匪本省自行办理”之例，地方发生民变，镇压的经费必须由该地筹措、摊赔。嘉庆十八年(1813年)，直隶爆发了天理教起义，清廷历经数月才将起义镇压下去。其后嘉庆在谴责直隶官员“毫无察觉，形同木偶，玩误因循”[10]的同时，将直隶的这次军需用款，由自嘉庆十一年起至十八年止的历任总督、顺天府尹、藩臬两司及该管道员等，按其在任年月，分别摊赔。这种做法从清政府来说，是作为对各地官员治理地方不力的一种惩罚。然而，这笔庞大的军费开支并不是地方政府，或几个官员能负担得起的，尤其是在嘉庆朝，当各地的反抗斗争频频发生时就更加不可能。再如一些地方的水利工程，所需经费往往也出自地方财政，甚至额粮田内摊征还款。嘉庆二十三年江苏王平庄民修土埽工程，借动江宁藩库地丁项下银38 500余两，被要求自嘉庆二十四年起，在宿迁等6州县额粮田内，分作两年摊征还款。
这种不合理的财政制度，不合理的摊赔，造成了府库的亏空。嘉庆四年，广西巡抚谢启昆指出广西亏空的原因是：“广西自孙士毅经营安南，军需供亿，所费不资，米银装械，毁弃关外，令州县分赔，遂至通省皆亏。”[11]道光元年(1820年)，安徽布政使张师诚在谈到安徽仓库致亏的原因时说：“通省仓库，几无完善之区，推原其故，大半由于摊款之多。”[12]不合理的摊赔，不仅使正常开支不能报销而造成亏空，如前所述，还使不肖之员乘机借流摊侵蚀国库。
自乾隆末年至嘉庆朝，川楚用兵，黄河泛滥，大役频兴，费用动辄成千累万，地方财政不堪重负，就连号称富庶的江南，也被帮贴漕运和各种摊派弄得亏空累累。正如当时当地流行的一首歌谣所说： “再清查，三清查，新旧款目多如麻。前亏未补后亏继，转瞬又望四查至。借问亏空始何年，半缘漕项半摊捐。”[13]
清政府为了使自己有别于奢靡浪费的明王朝，树立起清廉节俭的形象，实行十分微薄的俸禄制度。一品岁俸180两，五品80两，六品60两，七品45两，八品40两，九品33两。京官银1两，搭禄米5斗。乾隆二年(1737年)以后加倍给以恩俸。这些俸禄对于一个要赡养亲属，开销大批幕僚、亲随、奴婢仆役生活支出的官员来说，实在是杯水车薪。按照这样的薪俸水平，要做一个真正一尘不染的清官，是必定要落个生前靠借债度日，死后无钱殓葬，妻儿老小难以为生的结局。这样的事情，在清代确也不乏其人。
乾隆朝由举人授笔帖式，累擢户部员外郎、翰林院侍讲学士、詹事府少詹事的岳起，不仅清廉自律，且嫉恶如仇，憎恶贪官。乾隆五十六年(1791年)迁奉天府尹时，因憎厌前任贪黩，竟在到任时，将前任“屋宇器用遍洗涤之，曰： ‘勿染其污迹也!”’嘉庆四年(1799年)，岳起被授山东布政使，不久擢江苏巡抚，仍清介自矢，“童仆仅数人，出屏驺从，禁游船声伎，无事不许宴宾演剧”，致使江南“奢俗为之一变”。在岳起离江苏多年后，“吴民尤思其德，呼曰岳青天。”嘉庆五年署两江总督，嘉庆八年以疾留京，署礼部侍郎，寻卒于京城。就是这样一个曾官至署两江总督的官员，嘉庆诏问其家产时，只有屋4间，田76亩。在京城，岳起一家“居无邸舍，病殁於僧寺”，其妻纺织以终[14]。嘉庆时的首席军机大臣王杰，刚正清廉一生。在他晚年获准退休回原籍时，嘉庆以御制诗二章宠其行。诗中有“直道一身立廊庙，清风两袖返韩城”[15]之句。“清风两袖”并不是溢美虚词，确实反映了“不能要钱”的王杰的实际情况。
雍正时，为了解决公私用度的不足，令各州县加征耗羡，提解至各直省藩库归公，作为办公费用的补充。又设养廉银用于官员正俸之外的补贴。耗羡归公和养廉银的实行，既弥补了各直省府库的亏空，也在一定程度上满足了官员正常开支的需要。但从乾隆中后期开始，养廉银常常被朝廷以各种理由剥夺殆尽，使一些官员“势有迫于无可逃而其用实无所出”，不得不“自廉俸外思展拓”[16]。于是，索取陋规，加派浮收，索贿受贿，侵挪库项，成为他们捞取钱财的重要手段。以不法手段获取钱财之门一旦被开启，其获取钱财的欲望就不仅仅限于满足公私用度的不足了。
将地方官员侵挪库项完全归于个人的贪欲亦有失公允。乾隆后期开始的亏空，与乾隆也有直接关系。乾隆好大喜功，生活奢侈浪费。历年的边疆用兵，历次的巡幸，给地方财政增加了沉重的负担，许多直省的赔累由此造成。其统治后期实行的议罪银制度，将不少官员推向了用侵挪库项来满足皇帝敛财需要的深渊。
议罪银制度是乾隆后期和珅为乾隆敛财的制度。议罪银又称“自行议罪银”“自请认罪银”等等，实际上是乾隆要那些犯有过失或根本没有过失的地方督抚、盐政、织造、税关监督等握有财政大权的地方大员，不断地向封建王朝和皇帝个人输送钱财的一种制度。议罪银的数额动辄以数万、数十万计。这笔数目庞大的议罪银绝大部分缴进了内务府银库，由和珅负责经理其出入，通过专门的办事机构“密记处”检查其执行情况，每隔半年要向乾隆作一次详细具体的汇报。和珅通过监督议罪银制度的实行，在大饱私囊的同时，也为乾隆开辟了一条新的生财之道。然而，议罪银制度的实行带来的严重后果是不言而喻的。这一点，连当时来华的朝鲜使臣都看得很清楚。朝鲜使臣在回国后给国王的汇报中说：“和珅权势隆盛，货贿公行，庶官皆有定价，……罚银充内务府充公用。和珅伎俩称以富国强兵。专尚损下益上，故富民怨之。”[17]
乾隆五十五年(1790年)，礼部侍郎尹壮图在上疏中尖锐指出： “督抚自蹈愆尤，圣恩不即罢斥，罚银若干万充公，亦有督抚自请认罚若干万者”，这样做的结果是“在桀骜者藉口以快其饕餮之私，即清廉者亦不得不望属员之资助。日后遇有亏空营私重案，不容不曲为庇护。是罚银虽严，不惟无以动其愧惧之心，且潜生玩易之念”[18]。尹壮图在上疏中指出了罚银充公的后果，其一是纵官贪污、营私；其二是对真正犯有过失的官员也起不到任何惩戒作用，日久必然导致吏治的进一步败坏。面对尹壮图的直言忠谏，乾隆不仅不采纳其“永停此例”的建议，反而百般指责、嘲讽，最后竟将其下刑部议罪。刑部比照“挟诈欺公，妄生异议律”，判其坐斩决。只因乾隆为了留下尹壮图作一个反面教员，“以谤为规”，才没有遽加重罪。从乾隆建立议罪银制度和对尹壮图上疏的处理中，可见清朝最高统治者对于官吏的贪赃枉法负有不可推卸的责任。
二 “徐徐办理”“缓缓归款”
充足的国库储备是国家机器正常运转的重要保证。嘉庆四年(1799年)正月，结束了3年傀儡皇帝生涯的嘉庆帝，从太上皇乾隆那里接过统治权时，发现国家已陷入严重的财政危机中。
“府库充盈”曾是乾隆盛世的一大标志。但由于乾隆对金川、准、回、台湾、廓尔喀等边疆地区的不断用兵，已消耗掉国库大量的历年积存。据赵翼《詹曝杂记》中记载，乾隆第一次用兵金川，耗费军需银775万；用兵西陲，耗费军需银2311万；用兵缅甸，耗费军需银911万；第二次用兵金川，耗费军需银6370万；用兵台湾，耗费银米共1000万。乾隆中期以后，因承平日久，统治阶级中奢靡之风日长。皇家寿典婚丧，铺张虚靡；乾隆6次南巡，挥霍无度。所有这一切，使府库积存如流水一般消耗殆尽。多次普免全国钱粮为乾隆博得了宽大德政的美名，但却使得府库出多入少，以至人不敷出。而各地的钱粮亏空，又使清政府正常的财政收入全然失去了保障。据嘉庆三年至五年的清查结果，各地府库积欠即达2000余万两。嘉庆亲政后，面对空虚的国库和因镇压白莲教农民起义所急需的庞大的军费开支，嘉庆将清理各省钱粮亏空提上了议事日程。
嘉庆在开始清理钱粮亏空时，采取的是“徐徐办理”、“次第清厘”的方针。嘉庆四年(1799年)三月，署山东巡抚岳起奏称：经密查，山东省各州县官亏约70余万两。其原因： “或冲途差务，供应浩繁；或驿站口分，例价不敷；或前故已故，交代难清；或穷苦小缺，疲于捐垫者有之；或狃于积习，应酬馈送，私囊无措，因而挪用者亦有之。……大吏不能洁己率属，费用奢靡，取给无度。上司既有欲不刚，属员遂有恃无恐，种种弊端皆由于此。”[19]岳起提出“惟有按限勒令完交，而吏治官方，亦力加整肃，以冀起色”[20]。嘉庆不赞成岳起的建议，他认为，解决亏空按照其所提的“大吏洁己率属，各员裁革陋规，皆为善政，以此弥补足矣”，至于“捐廉罚银等事，朕必不为”。嘉庆最后给岳起的旨令是：“徐徐办理，自有成效。百姓足，君孰与不足，培养元气，胜于仓库实贮，奚啻万倍!”[21]
嘉庆四年六月，直隶总督胡季堂就直省“未完各项悬宕三十余年”，奏请赏限追缴，分别归补，建议将现任直隶各员，提集省城，按限追缴；升迁外省并已回旗籍者，行文各原籍，及该管现任督抚，将欠项各员，提至省城管押等。这些建议遭到嘉庆断然否决。称“胡季堂此奏，只为追缴悬款起见，而不顾事理之难行，且於各省吏治均有关系，断不可行”[22]。他反驳说：直隶各州县官员都有治理地方之责，如果因立限追完欠项，将他们都提至保定省城，那么各衙门应办刑名钱粮词讼这些事，必定交由佐贰及委员经理，其结果不但旷废职守，恐怕还会百弊丛生。另外，将督抚提集省城管押，那么由谁来筹措亏欠呢?亏欠势必仍然日久悬宕，解决不了。再有已升迁外省的官员，如果他们或身任繁剧事务，或经手紧要事件，各自所在省的督抚又怎肯将他们调往省城，置之空闲之地为他省代追官项，必然会纷纷奏请将这些官员调回本任。嘉庆遂指斥胡季堂“不顾事理”，“不知大体”，全盘否定了他的建议。胡季堂的建议确有许多不完善，难以实际操作的缺陷，嘉庆的批驳也不无道理。嘉庆告诫胡季堂：“封疆大吏，当以吏治民生为重，而财赋次之。……直隶未完各款，已悬宕三十余载，既须次第清厘，何必亟亟!现在各省悬项，分别子孙代赔及前任、现任三款，已交户部陆续查办。”[23]
不久，嘉庆在重温先帝训示后重申：“仓库必须弥补，然须行之以渐。为吏者正己率属，大法小廉，徐徐化导。革除陋规，自必渐次清厘。若勒限催追，施之于一二贪吏尚可，通省如此，是令加派小民，徒饱私橐耳，再者激成别事，所费益大矣。缓急轻重，可不详思乎?”[24]嘉庆五年正月，他谕告各省督抚说： “国家设立仓库，原备各省缓急之用，岂容稍有亏缺。若清查过急，州县借弥补为名，复有劝捐派累之事，是为民反成害民之举，理财变为聚敛之弊矣。若勒限在任弥补，则是剜肉补疮，无益有害。” [25]
嘉庆五年二月，安徽巡抚荆道乾以“安省各属仓库亏缺，款项繁杂，请展限半年，彻底清查”奏报嘉庆。折中提出弥补安省亏空章程8条：各员旧亏，应各按各任分别严追；勒提现任各员节省之项，按大中小缺分，酌定银数提归司库；离任各员应分别咨追；仓库抵款应责成现任变追；年久无著之项应于历任失察各上司，及滥行出结之员摊赔；此次清理之后，每年上司盘查及新旧官交代，不许沿习故套，率以无亏捏结，务将己未完各数，于结内声明，题咨存案；追出银两，买补仓谷，应责成该管道府州赔补；现任州县开报旧亏不实，应著开报之员赔缴，报后续亏，应将现亏之员参办，其徇情之接任官，及明知不报之上司，一并严参，以绝流弊[26]。
荆道乾提出的清理亏空章程8条，是自清理亏空以来，各直省奏报中最为详尽致密的清亏欠办法。嘉庆对该章程除了其中的第2条表示尚需斟酌外，其余都表示赞同。然而，与此同时，仍不忘告诫一心要采取切实措施清理安省亏空的荆道乾：“国家设立仓库，储蓄银米，原为水旱灾荒，惠养子民耳。今各省皆被不肖州县侵欺挪用，或交结上司，或卷归私橐。今欲弥缝，不过又将小民剥削，设或激成变故，更需费用，原不如不办之为愈矣。必通盘筹画，方可次第举行，切勿孟浪。”[27]
其后，广西巡抚谢启昆所论比荆道乾更符合当时嘉庆清理亏空的思路。 嘉庆五年三月，谢启昆疏奏弥补之法。谢启昆认为，亏空的形成有一个渐进的过程，即各省仓库“大局约有三变。始则大吏之贪黩者，利州县之馈赂。偾事者资州县之摊赔，州县匿其私囊，而以公帑应之。一经离任，则亏缺累累。大吏既饵其资助，不得不抑勒后任接收。此亏空之缘起也。继则大吏之庸间者任其欺朦，姑息者又恐兴大狱，甚至以敢接亏空者为能员，以禀揭亏空者为多事。以致州县视若己资，取携如寄。并有藉口亏空过多，挟制上司升迁美缺，此亏空之滥觞也”[28]。由此也就产生了清理亏空之难，“原亏之员大半死亡遣戌，现任者历年赔补，未免囊橐空虚。目弥补之法，宽则人心生玩，而胥吏因缘为奸；急则众志警惶，而百姓先受其累，此立法之难也。况各省多寡不同，难易迥别，一法立即一弊生”。据此，谢启昆提出建议：“惟在因地制宜，请敕下各督抚先查明实亏数目及原亏职名，其本员现在者照例办理外，其损亏无著之项详记档案，使猾吏无可影射。多分年限，使后任量力补苴。不必辗转诛求，亦不必程功旦夕。督抚革陋规以清其源，倡节俭以绝其流。讲求爱民之术以培元气，奖擢清廉之员以励官常。似此日计不足，岁计有余。不数年间，休养生息，不独仓库完善，而吏治民生亦蒸蒸日上矣。”[29]
谢启昆所议所论深合嘉庆之意，故得其“所论甚是”的赞誉，并借此再次重申：“三年有成亦不为缓。总之，仓库原不应有亏，必须实贮，然亏损之由，非一朝一夕，则补助之道，岂可骤施。况应酬交接之人，存亡离散，无可著追，忍令现任之人，倾家荡产乎?况亦不肯倾家荡产，反借此以剥削小民，肥家入己。此事朕见得清，知得透，然则任其亏缺耶?自然熟筹善法弥补，全在上司培养元气，躬行节俭，以不收之陋规，耗羡之盈余，缓缓归款，上行下效，未有不能完之理。”[30]
嘉庆亲政时，清政府正面临着川陕白莲教农民起义的强烈冲击。日益激化的阶级矛盾，使嘉庆在处理各省亏空时，处于两难境地。不清理各省亏欠，国家财政难以维持；采取严厉的手段，又怕各地不肖官员加派于百姓，进一步激化矛盾。这使嘉庆在清理亏空时不得不采取小心谨慎的态度。于是，“徐徐办理”，“缓缓归款”成为其亲政后数年间始终不渝的方针。这一方针实行的结果，不仅没有能使谢启昆描绘的“不数年间，休养生息，不独仓库完善，而吏治民生亦蒸蒸日上”的美好前景成为现实，反而使各直省旧亏未清，新亏又增，各地亏空情形愈演愈烈，终于迫使嘉庆从嘉庆十年(1805年)开始，加大清理整顿的力度，大力查处亏空案件，使嘉庆朝对各直省亏空的清理整顿进入一个新阶段。
三 改弦易辙 加大清理整顿力度
1． 直隶亏空案的查处
嘉庆清理亏空方针的改变缘于直隶“前欠未补，抑且任意续亏”真相的被揭露。
嘉庆九年(1804年)十二月，嘉庆将在福建锐事清帑，使福建“支解毫黍皆见，吏不能欺”的布政使裘行简调任直隶布政使，负责清理直隶仓库。对亏空严重的直隶仓库的整顿总算揭开了序幕。
裘行简上任伊始，一面清查直隶亏缺款项细数，一面探究直隶亏空之由。
嘉庆十年正月，裘行简奏复藩库各项钱银亏欠缘由，指出：“直隶州县动以皇差为名，藉口赔累”，殊不知乾隆三十年以前，从未闻直隶有亏空之事，而在此期间内，直隶承办了乾隆4举南巡，2次巡幸五台的差务，并没有造成亏空。而在其后的20年中办差5次，较少于前，而亏空日增。“总缘三十年以后之地方大吏，贪黩营私，纳交馈送。非办差之踵事增华，实上司之借端横索。近年大吏不加查察，一任州县藉词影射，相习成风”。如果各州县“果有赔累，其捐官肥囊之钱究从何出”④[31]?裘行简认定，对那些亏欠库款的官员是不应给予宽解的。
裘行简在复奏中，还就清亏之法发表了自己的见解。对于已被嘉庆认可并被普遍实行的“分年弥补”的办法，裘行简认为行不通。他说：“分年弥补之说，可以行之于他省，而在直隶为难；可以行之于现任，而在离任之员为难。”因为直隶为各省通衢，往来驿务最为繁多。缺分较好的州县，只可勉为调剂津贴冲途，又没有别项陋规可以提取，这就是直隶较他省为难的原因。至于“见任之员，查有亏空，予以革职留任，勒限弥补，彼必保护身家，爱惜官职，即卖田鬻产，亦思依限全完。若责以代离任之员按年弥补，伊焉肯自解私囊，代人完欠?势必取给仓库，遮掩目前，是前欠未清，后亏复至”[32]。所以要求现任代前任弥补亏空也是做不到的。至于直隶屡次清查，亏缺渐增，完缴渐少的原因，是因为按惯例，“查属员之亏项无著，例应该管之道府分赔；道府之赔项无著，例应本任之院司摊赔”。而直隶在清亏时，并没有申明定例，查照办理，“则其自为之私，……乃惟沾沾于原亏之员是问，又不按例严追，无以示惩”。针对直隶的实际情况，裘行简建议：“初二两次清查，应行在省监追之员及应令各省监追之员，经此次盘查后，再行勒限一年，如果实在无力完缴，查明任所原籍财产实属尽绝，即由部臣查明各该员在任日月，著落该管各上司分别赔缴，以归有著。至嘉庆十年以后，州县交代遇有亏空”，只有“执法从事，断不准混入清查，致从宽纵”[33]。裘行简提出的办法，简而言之，即是：“自九年以前查核亏数，以清亏空之源。十年以后，严究交待，以截亏空之流”。这样实施之后，“庶以前之亏空，或不致悬宕无著，以后之交待，或不敢仍前藐玩”。裘行简因其“所奏明晰”，得到嘉庆帝的嘉奖，并将其奏言令大学士六部尚书议行。
经过数月核查，初步查明了直隶亏空实在情形。裘行简在同年五月《核实报销案折》中奏称：“直隶初次清查各属，亏短27万有奇，二次清查则152万余两，三次清查已有264万余两，后此亏欠又不知凡几。”[34]
直隶清查之数，不独已短少者未经赔补，且叠次加增，甚至详报有案，并未奏咨，使嘉庆无法理解。他实在不明白，这264万余两之多的亏缺银两，究系因何动用?“或系历任总督司道各员婪索分肥，或各州县等侵盗入己，或馈送在京王公大臣，率以虚账归人清查项下，希图悬宕?”[35]嘉庆帝令裘行简将亏缺之项，逐一查明着落，再行核实办理，务必将直隶亏空之由和盘托出，密行封固具奏。即便对直隶总督颜检，如“有不谨之实迹，亦应据实参奏。他人更不待言矣。候朕指示办理，不可有一字瞻徇含混也”[36]。
直隶亏空叠次加增，使嘉庆对各直省库项亏缺的严重性有了较为清醒的认识，从而决定对直隶亏空认真切实地进行清理整顿。
裘行简贯彻嘉庆旨意，认真开展直隶清查工作，很快查明：已于上年升任广州运同的直隶易州知州陈渼，在任8年，实亏空仓库正杂钱粮银90 800余两，又捐杂各款银21 500余两。五月二十九日直隶总督颜检也参奏陈渼亏空累累，请旨革职拿问，并请将先隐后揭之本管清河道蔡齐明一并革职审拟，同时自请交部严议。嘉庆反应强烈，当日即谕内阁，谴责直隶地方官在“节次降旨令该督等实力清厘，总未认真查办此案”，致使陈渼在升任时，接任知州徐用书及该管道员蔡齐明，俱出具仓库无亏印结。只是在裘行简稽查款项切询蔡齐明时，才查出真相。嘉庆表示“似此亏空至11万余两之多，自非始自近年。地方官于帑项任意侵挪，该管上司扶同徇隐，若不严行惩办，何以清帑项而饬官方”[37]?嘉庆令将陈渼革职，迅速解京交刑部严审定拟，籍没其广东任所及浙江原籍资财。将接任之时，虚出通关，代为担认的知州徐用书，扶同出结，意存徇隐的道员蔡齐明革职，解交刑部，一并归案审讯。将前任藩司瞻柱、臬司傅修开缺，先行来京听候部议。将属员仓库亏短，并不早为参办的直隶总督颜检交部严加议处。
嘉庆在对易州亏空案的有关人员进行初步处理的同时，命军机大臣将嘉庆四年十一月间，户部奏复议直隶省清查亏欠摊赔各款时所降谕旨呈览，并查取四年十一月以后历任直隶总督、藩司，在任年月开单进呈，准备与藐法营私的直隶官员们算总账。
六月八日嘉庆谕内阁，首先为自己在指导清理亏欠中政策性失误辩解：“各省仓库钱粮均系国帑，稍有亏缺即当按律治罪。前此谕令核实清厘，原欲该督抚藩司等督饬属员速筹弥补。是以嘉庆四年间直隶省查明亏欠数目，因念历时既久，人数过多，特降谕旨免其治罪，按照所亏银数分别给予年限追究，系属格外恩施。”[38]既而历数直隶官员藐法营私的种种劣迹。嘉庆认为在朝廷已格外施恩时，作为直隶总督的颜检及其属员，理应在接奉谕旨后，“一面截数，严禁各州县续亏之弊，一面将承追银两，依限严催旧款。每年将已完未完数目，据实奏闻，划清年月，以期逐渐完结。”然而，当各省将清查数日，弥补章程，陆续陈奏时，而直隶自四年冬间奉旨以来，“从未有一字奏及”。当朝廷屡降谕旨，再三通谕各省督抚，令其督率清厘，毋许属员续有亏挪，而颜检仍未据实入告，即便在面加垂询时，“亦未将实在亏短情形，备悉密陈，只图含糊了事，实质并未上紧查办”。嘉庆认为，直隶亏欠问题，颜检罪责难逃。只因颜检“好为虚语，意存粉饰，屡经训饬，仍不悛改，一味徇庇属员，因循推诿”，才使各州县无所畏惧，藐法营私，“不惟前欠未补，抑且任意续亏。此内不肖之员，甚或买田置产，声色自娱，或加捐升职，或为子弟捐纳职官，侵盗人己，将正项钱粮以完作欠。种种弊端，不一而足”。直隶仅易州一处，就亏空正杂款项至11万余两之多，而颜检等“佯为不知”，并没有将该知州陈渼及早参劾，“任其交代，前赴升任。”因而直隶亏短之多，“皆由上司沽名见好，迁延不办所至”[39]。嘉庆决定对有关官员进行严惩。关于颜检，嘉庆谴责其“全不以帑项为重，袒护劣员，续亏至二百数十万”，根据其责任“本应革职治罪”，既而又念其“乎日尚能办事，操行亦尚谨饬”，又来一个破格施恩，“赏给主事衔，在吉地工程处效力，仍带革职留任，八年无过方准开复”[40]。
关于另一个对直隶亏空案负有主要责任的藩司瞻柱，嘉庆认为其“在藩司任最久，钱粮是其专责”，可是对于全省亏空实数，并没有详晰核明，严切查追，又不截流彻局，“年复一年，继以清查明目，转启属员亏空之门。而款项亦繆轕不清，诸多牵混，实属庸劣无能，废弛已极”。在此前易州案发时，部议已将其革职，嘉庆认为“不足以蔽辜”。瞻柱最后被“革职发往伊犁效力赎罪”。
受到处分的还有久任清河道的傅修，嘉庆因其“易州系其所属，乃於陈渼亏空至十余万并不早行揭报”，著照部议革职，“令在吉地工程处效力赎罪”[41]。
在嘉庆四年以后，曾任直隶总督的陈大文，曾任藩司的同兴，任期俱在半年以上。他们“于通省仓库钱粮，并不随时查办，亦难辞咎”，也被交部严加议处。曾实任总督和署任总督，为期均不过数月的姜晟、熊枚，也被交部议处。 在对直隶亏空案负有责任的官员进行惩治的同时，嘉庆决定调任吴熊光为直隶总督，令其到任后，“督同裘行简实力整饬吏治，将各州县亏空数目，彻底查明，通盘筹画。应如何勒限追补，及如何分别著赔之处，妥立章程，核实办理。其延玩不行完缴之员，即严参治罪，并将亏空各州县之该管道府，一并查参。务须力返积习，使属员知所畏惮，以期帑项速归实贮，方为不负委任”[42]。
吴熊光未到之前，令熊枚暂行署理总督事务。嘉庆对熊枚同样寄于很高期望，告诫他：“现在直隶清查一事，最关紧要，熊枚应即督率裘行简详查妥议，酌定章程，奏明办理。直省亏项，积至三百余万之多，本非一朝一夕所至，此时上紧弥补，亦非能刻期促办之事，总在检核周详，划清前后任年月，分别多寡数目，立定限期，量力筹补，期于法在必行，自不难以次清厘归款。若不豫筹办法，徒开列虚单，以一塞责，即将多人参革治罪，而帑项终于悬宕无著，仍属有名无实”[43]。
然而，熊枚的所作所为很快使嘉庆大失所望。熊枚与裘行简貌合神离，竟将裘行简向嘉庆请示查办属员交代的原禀内容大加删减改窜。裘行简在原禀中提出：“本年正月后申明成例，凡遇各属交代，如果仓库无亏，即由接任之员出具切实甘结，由该管道府厅州加结送转，倘实有亏缺，即由接任之员揭报，由该管道府厅州核实请参。如有仍请归入清查者，俱经严行驳斥。现在州县交待，已有二十余处，俱覆核无亏。其有亏空数万两，禀揭到司者，已饬令该管官确加覆核，倘不赶紧设法弥补，惟有据实严参”[44]。
裘行简原禀中提出的建议，被嘉庆誉为“正所以杜绝将来亏空之源，不使再有滋弊，办法最为扼要”[45]。熊枚在原奏内不加详叙，只称“该司本任以后所属仓库，业经禀内声明，严禁交代，不使续亏数语”，熊枚被交部议处。
裘行简提出的严查交代的建议，确实不失为杜绝亏空之源的有效手段，嘉庆决定将直隶的做法推行到全国各直省。嘉庆十年十月，嘉庆饬各省大吏严查属员交代。各省州县官，有经营仓库钱粮之责，关系重大。因此，在遇到新旧任交代时，应该逐款清查，如果发现旧任有亏缺，新任官员禀明上司后，该上司即应据实奏报查参。可事实上，各直省州县在新旧任交接时，遇有款项短亏，该上司为了规避失察处分，不仅不加查办，反而令新任之员含混接受。新任之员迫于上官之命，“畏干参罚，勉强担承，虚出通关”。接任之后，因为本系接受前任亏欠款项，于是有恃无恐，并不抓紧弥补。更有甚者，以此藉词贪婪苛敛，“胶及闾阎，私肥囊橐”。等到该员任满卸事，又复依样交代。这样经过数任，辗转数手，必然是旧欠仍悬，新亏又增。一些外省州县官员，出资捐升，其资“若非挪移官项，即系剥削民膏”。一经捐升，铨除他省，对于本任原亏款项，“脱然事外”。有的因为亏空过多，又复“夤缘上官，恳乞奏留，以图掩饰，皆多不免”。这些恶行相沿成习，对于帑项吏治大有关系，必须力加整顿。嘉庆令各督抚通饬藩司道府等，“嗣后各州县新旧任交待时，务将仓库款项，逐一清厘。如实系旧任亏缺者，即将旧任之员揭参治罪，仍责令照数赔补，毋许抑勒新任接受，以归核实”[46]。
易州知州陈渼在刑部审讯时供称，任内亏空，皆系因公赔累，仅办理5次大差，即赔累银10 000余两。嘉庆断言，“清跸经临，从无扰累”，直隶办差，一切费用出自恩赏、官捐、民力三者，如果经理得宜，原无赔累。地方官员办理不善之故，总缘滥支滥应。胆大者挪动官项，胆小者科派民间。裘行简亦奏称：乾隆三十年前差务较多，从无亏空。至乾隆三十年以后，差务较少而亏空曰增，皆缘大吏徇私废法，州县遂至玩法，藉端亏空派累。任情馈送，风气所趋，渐滋奢靡，于吏治帑项大有关系。嘉庆谕令将此等费用一并禁止，“食物尚不准送，倘有送盘费者，一经发觉，计赃论罪。”[47]
嘉庆十年十二月，直隶遵照嘉庆旨意，严查交待。查得顾宾臣、李光绪、宋远、叶庭和、宝德等5人在任亏空银数。经接任之员逐细查核，其亏缺实在嘉庆九年以前，但查出是在嘉庆十年，究竟能否归人清查之列呢?直隶署理总督向嘉庆请示。嘉庆同意对顾宾臣等人从宽办理，仍归入清查。顾宾臣“其家属任籍，实无余资，著交部查明该员在任年月，由列任各上司名下分别赔补”。李光绪、宋远提至保定省城，严行监追。叶庭和著革职，交江西巡抚将其监禁，勒令家属依限完缴。宝德著户工二部查讯核办。嘉庆申明：“此五案经朕格外加恩，系九年以前之事，是以姑准所请。嗣后该署督惟当严饬各州县，不但不得再有清查名目，亦断不能再邀宽典。倘不肖官吏，仍敢稍蹈覆辙，致有亏缺，则皆系本年裘行简抵任以后之事，一经察出，即将该员严行治罪。倘该管上司有心徇隐，亦即严办示儆，朕惟执法从事，决不姑宥”[48]。
嘉庆十年查处的直隶亏空案，充分暴露了各直省亏空问题的严重性。它的严重不仅在于直隶亏空数额的巨大，而在于大部分属于嘉庆四年朝廷命令各地整顿亏空之后的续亏。这说明朝廷整顿亏空的政令毫无成效。故而使嘉庆“殊堪骇异”。嘉庆认为直隶督抚大员对直隶亏空“并未上紧查办”，只是“一味粉饰，一味徇庇属员”， “沽名见好，迁延不办”。嘉庆因此惩办了以总督颜检为首的历任直隶应对亏空负责的官员。颜检等官员被查处，固然是咎由自取。但嘉庆制定的“徐徐办理”，“次第清厘”，“缓缓归款”方针，在清理亏空积欠中的错误导向作用是毋庸置疑的。
清政府在直隶实行的严查亏欠，防止续亏的种种措施，并没有行之全国各直省。在此期间，对其他省的清理整顿仍实行宽松政策。
嘉庆十一年(1806年)六月，安徽巡抚成宁奏称，安徽省仓库亏缺数额，在嘉庆九年时，经前抚臣王汝璧查明，可以实行追缴的共银134万余两，已分别令各责任官员变抵咨追。没有办法追缴的共银55万余两，著令现任人员弥补。在成宁到任后，藩司鄂云布在对嘉庆九年、十年两年追缴数目查核后，发现其无著银应归现任弥补的仅完成20万余两，有著银应咨追变抵者，缴银不及1／10。安徽清亏的期限原定为4年，当时间过去一半之后，清亏数量却与要求相去甚远。尤其是有著银的追缴，数量更少。安徽省总亏欠数量虽不及直隶多，但也近200万两，数额也属巨大。然而，嘉庆却对安徽的清欠采取了较为宽缓的政策，同意了成宁展限8年追补的要求。自嘉庆十一年开始，令成宁在8年内责成现任上紧弥补。这说明嘉庆在清理各省亏欠时，并没有一个完整确定的方针，往往因人、因地、因时而异，这对于全国各地切实开展清理亏空显然是不利的。
2．查办直隶司书王丽南假印舞弊案
全国各直省府库亏空的原因，除了官侵之外，尚有另一重要原因，即书吏、或官、吏勾结侵蚀国库。在嘉庆朝清理亏欠过程中，被揭发出来的地方官、吏勾结侵蚀大案，当数发生在嘉庆十一年的直隶司书王丽南的侵印舞弊案最为典型。
嘉庆十一年(1806年)八月，直隶布政使庆格具奏称：究出司书私雕假印，毋串舞弊缘由。司库历年出入银数纠葛不清，司书狡黠支吾，因而调齐册档案据详悉稽核。查出历年地粮耗羡以及杂税银两，均有虚收之款。随后亲提各州县接到的司发批收，逐项加以核对，发现竟有假印帖改诸弊。随即查传承办司书王丽南等人，分别加以讯问。王丽南等供称出种种舞弊行为。历年以来，有将司发库收小数帖改大数者；有将领款抵解钱粮又蒙混给发者；有串通银匠，给与假印批收者。共虚收过定州等19州县地粮正耗杂税等银28万余两，并起出藩司及库官假印2颗。一个司书竟敢私雕印信，串通舞弊，侵盗银粮数10万两之多，这实在是清朝从来未有之案，令嘉庆感到十分震惊，认为“案关重大，不可不严行根究，办理示惩”，遂立即派遣协办大学士尚书费淳、尚书长麟带同明干司员，立即驰驿前赴保定，查明款项，提集犯证，逐一严讯。同时严令追缉畏罪潜逃之司书陶含辉，务获归案办理。九月，费淳等研讯结束，查明自嘉庆元年起至十一年止，地丁耗羡杂款项下，俱有虚收虚抵，重领冒支等弊。共有24四州县，共侵盗银3l0600余两。在这些被侵盗的银两中，竟有与州县官员讲明，每虚收重抵冒支银10000两，给与司书及说事人使费银二三千两不等。各州县因而实省解银六七干两。经过逐细研鞫，按册核稽，查出串通知情的州县有张麟书等11员。在清朝历史上虽曾发生过外省不肖官员作奸犯科，如捏灾冒赈之案，就算重大之案了。然而这种案件还只是藉办赈为名，虚报侵肥。还从来没有身任州县却与胥吏等勾连一气，公然将正项钱粮，私雕假印，挖改公文，虚捏报解，抵冒分肥，至30余万两之多。嘉庆深知，若似此朋比为奸，将各直省应征钱粮，奸胥劣员得以任意侵吞，将纲纪不存。嘉庆决意对此案彻底讯究，加等严行惩办。对所有已究出之知州陈锡珏、知县徐承勋、陈孚、萧泗水、范谷贻、魏廷鉴，均著革职锁拿。已经参革之知州王盛清、知县任铭献一并锁拿监禁。同时对这些革员的任所原籍及病故的知州张书麟、知县邹试、丁履端等人原籍赀财，一并严密查抄。并查明这些革员的子孙如有捐纳官职的，悉予褫革。
几天之后，经费淳、长麟究讯，又揭露出新的情况。除了州县短解，司书银匠侵蚀之外，还有知情分赃之各幕友、长随人等参与其中。还究出正定县知县戴书培曾经借领司库银1600余两，经司书王丽南串通，将借领案卷销毁。戴书培允从，给与酬谢银400两。幕友余用甫索分银100两。任县知县马河有应解地粮银5000两，经长随赖锦堂串通司书，以实解银5钱，诓出真印库收，挖改为解银5000两。
直隶书、吏勾结侵蚀库帑的行为实在是目无法纪到了令人发指的地步。嘉庆严命将前任正定县知县、后已升任昌平州知州的戴书培立即革职锁拿到案，并将其任所及本籍资财先行查抄。将任县知县马河有解任，一并质讯。其串通得赃之幕友长随人等，迅速锁拿到案，严加根讯。
直隶官吏、幕友、长随人等，敢于勾通一气，将国家正帑任意侵吞，明目张胆，毫无忌惮，而历任总督、藩司懵然不知，竟同木偶，他们是如何履行职责的呢?嘉庆对这些“毫无良心之历任庸碌无能督抚”痛恨之极。他令费淳等查出各任虚收银两及失察虚收数目，决定按其虚收失察数目之多寡来区分处罚的轻重。经查明，各藩司任内虚收之数，瞻柱计有190 000余两，数目最多；其次是颜检，任内虚收63 000余两；郑制锦任内虚收22 000余两；同兴任内虚收20 000余两。各总督任内失察虚收之数，颜检失察虚收银208 000余两，为数最多；胡季堂失察虚收银62 000余两；梁肯堂失察虚收银22 000余两；陈大文失察虚收银7000余两；熊枚失察虚收银2600余两；姜晟失察虚收银1500余两。嘉庆令将这些失察虚收之员均交部分别严加议处。
对失察虚收数量最大的颜检，在嘉庆十年六月查处直隶亏空案时，曾被嘉庆破格施恩，没有革职治罪，赏给其主事衔，派往吉地工程处效力，规定仍带革职留任衔，8年无过方准开复。然而仅仅在一年后的嘉庆十一年七月，即以颜检“在工效力已阅年余，其才具尚不至终于废弃，其罪亦非必不可恕”为由，赏给五品顶带，派往南河铁保处效用。当颜检任内虚收失察被揭露后，嘉庆对其已“实再难曲为宽贷”，颜检被革去顶带，由铁保派员押送京城，听候部议。最后，颜检被革职，发往乌鲁木齐效力赎罪。同兴被开缺回京，经部议革职。姜晟、陈大文、熊枚降四品京堂。裘行简在藩司任内虚收银11 000余两，在署督任内，虚收银16 000余两，被革职留任。庆格任内亦有虚收12 000余两，但此案由其举发，功过尚足相抵。嘉庆决定撤回其交部议叙，免其交部议处。吴熊光在接郑制锦藩司之任时，未查出其虚收之数，在被简放总督时，也未查出前任各藩司虚收银数，但在其本任，因司书等“惮其查察，不敢作弊”，因而没有虚收之数，吴熊光只被交部议处。那些情节尤重，赃私较多之革员书吏被以身抵法。至嘉庆十一年九月十八日，该案之贪官蠹吏被立决者达10名。这是嘉庆朝在清理亏空案件时第一次开杀戒。
直隶书吏勾结侵吞库帑，情节特别严重，手段尤为恶劣。案件的发生不是偶然的。它因直隶库银收授“立法不严，杜弊不周”所至，更因直隶督抚大员“於收支帑项漠不经心”、“因循阊茸”所至。这些教训是应该记取的，它可能比处决几个贪官蠹吏更为重要。嘉庆要求裘行简督同藩司庆格，对直隶省藩库，于各州县批解银两，应如何明立章程，永革一切弊混之处，详悉妥议，具奏办理，以期厘剔弊窦。杜绝弊窦靠立法，更重要的是执行者的实心任事。嘉庆始终认定，直隶酿成巨案，实由历任藩司于收支帑项时，“漠不经心，丧尽天良，因循阊茸所致。试思该藩司等，如果认真严查，留心杜弊，奸吏等何至如此纵恣”。吴熊光在直隶时，即无虚收之事，讯之司书等都称，害怕他查察，故不敢作弊。可见同一职守，实心任事与庸碌因循者，其结果是完全不同的。嘉庆要求各省藩司引以为戒，各详加稽考，及早清厘，剔除积弊，不再发生此等营私玩法之事[49]。
书吏舞弊在全国并不是个别现象。嘉庆十一年九月中旬，当王丽南舞弊案的处理告一段落时，又查出湖北数县书吏银匠勾结，包揽交收，通同舞弊情形。
当时，湖北藩司章煦奏称：查出湖北武昌、通城、枣阳、光化、谷城等县，已解嘉庆六年、七年、八年、九年地丁正耗内，有20 500余两，司库并未兑收。经密调该县等库收照票，与司库收簿核对，所有枣阳县照票库收，竟系将1000两洗改为50两，10月洗改为8月。其武昌等县库收照票，或将银数挖改以少填多，或将旧存照票洗改年月。查出这些县钱粮均交银匠陈信义倾镕代解，被其节次侵挪。与直隶案“如出一辙”的湖北案，再次暴露出各直省在库银收兑中的各种弊端和吏治中的严重问题。各州县征解钱粮，事关国帑，怎么能够悉委诸出吏银匠之手，任其侵蚀舞弊。各州县对应解银粮，应有库收凭证，州县官员应当亲自查阅。当所解者少，而库收数目转多的情形发生时，为什么不详加核对?面对这些疑点，无怪乎嘉庆要怀疑该州县等“亦不免有知情串通之事”[50]。嘉庆要求湖北督抚藩司提集案内人等，严加审讯，务得实情。银匠陈信义案发时已服毒自尽，命将其在逃之子陈士芳缉获归案。对于案发各县，必须查明系何人任内之事。如系现任该省者，即行解任质讯。如业因事故离省，著即行文提至该省，一并讯办。待审明结案时，从重定拟具奏。前任藩司台斐音，在查出陈信义亏挪库项畏罪自尽时，以正犯已故，查无家产，仅令互结之银匠赔完亏挪银两了事，并没有将案情据实详报。嘉庆怒斥其“颟顸不职，莫此为甚。”认为仅将其交部议处，实不足惩其咎。嘉庆将正在新疆办事的台斐音革职，将其拿解刑部治罪。
数旬之间连破两案，充分说明各直官员“积习颟顸，平日并不认真综核，书吏等乘机作弊，肆意侵欺”的普遍性。嘉庆再次传谕各该省藩司等，“即将平日收支库项，有无似此弊混之处，各行详细确查，早为厘剔，并不限以时日，一经查有弊窦，随时禀明督抚，迅即奏办，不可稍存回护。即查明实在并无弊端，亦著遵照前旨，将该省收银章程，妥为筹议，以期经久无弊，勿致劣员蠹胥等因缘为奸，再酿成此等重案”[51]。
嘉庆十一年十一月，根据御史严娘奏请添设年终盘查藩库以杜虚冒的建言，嘉庆要求在各督抚到任，及每年钱粮奏销后，按成例盘查藩库一次，自当将各项款目及收支实数，详悉查询，盘查司库，均当实力清查。力戒将其视为具文，到库略为抽验，虚应故事。并在每年封印后，亲赴藩库，将本年收支正杂款项，逐一详查，取结送部。“如将来款项不清，将加结之督抚一并惩治”[52]。
3．钱粮未完处分的制定和山东擅发库项案的查处
嘉庆十二年(1807年)十二月，户部奏称：“各省丁赋，自嘉庆元年起至十一年止，除因灾缓带征外，仍有未完银8 861 800余两。诚恐不肖官吏有侵蚀亏挪情弊，应将钱粮未完处分严定章程。如有参限将满，例应降革者，该督抚等不得代为推卸，擅请调署。”[53]
户部所奏是针对清理亏欠中，督抚大员任意因循，征催怠惰，对被迫欠的下属往往百般回护，在其追欠限期将满，应罹降革处分的时候，则为其调署别缺，重新对接任官员另行立限追缴的作弊行为的。
一些州县正因为有此规避之法，才敢目无法纪，各省积欠才会愈清愈多。嘉庆采纳了户部意见，谕令：“嗣后州县，遇有钱粮处分参限将满，户部随时知照吏部，不准调署他处。如该上司违例调署者，将该上司一并参处。”[54]
嘉庆十三年十一月，据户部奏报，直隶等15省，仍有未完地丁等银8 178 290余两。与上年户部所报积欠数目相比，所完追缴尚不足十分之一。更为严重的是，上次的亏欠数目截止于嘉庆十一年，而在嘉庆十二年一年中又续增未完地丁银3 198 000余两。这样，15省的亏欠总数共达11 377 200余两之多。可见上年不准违例调署的规定，并没有被执行。嘉庆不得不重申：“嗣后遇有调署人员，著将该员名下详查，果无应征未完钱粮，咨部核明，方准调署。如有经征参限届满违例调署者，将该督抚查参示儆，仍著各督抚将节年积欠银两，一体立限严催。”[55]
自嘉庆四年清理亏欠以来，积欠省份往往以官差赔累作为亏欠库帑的重要原因。嘉庆因而屡屡告诫中央官员不可需索地方，地方官员不可以府库之资奉迎上司。嘉庆的煌煌圣谕，对中央和地方官员的约束力是十分有限的。其后，需索、馈送仍在明目张胆地进行，官帑也在这种需索、馈送中被销蚀。
嘉庆十四年，山东发生的擅发库项供应钦差案件被揭露出来。
早在嘉庆十一年，刑部侍郎广兴两次被派往山东审理案件。身为饮差大臣的广兴“任兴作威，供顿必须华美，稍不如意，即肆行呵斥”。当时，广兴与都御史周廷栋一起赴山东审案，民间竟有“周全天下事，广聚世间财”之谣。广兴开始时在贡院居住，后移住院署，再移至盐政行馆。或令家人唱曲，或令优伶进唱。于贡院监临后院开池养鱼。为供应广兴，全省摊派差费前后共计银数万两。这些钱出自何处呢?据首先参劾广兴的山东巡抚吉纶称：当广兴来山东审案时，知府张鹏昇、金湘因需费烦多，联衔向前任藩司邱庭隆申请，于库存节省项下借领银49 900余两，以备供应。后据邱庭隆供称：其因关系库项，曾经具禀巡抚长龄。长龄将禀帖交还，旋于当晚差家人告知邱庭隆，令其暂行借给。邱庭隆随即如数支付银49 000余两。
山东官员的行为，至少在两个方面是大干例禁的。其一，奉差大员应得夫马廪给，是有定例的，何至滥行供应竟达数万两之多?其二，藩司经理钱粮，丝毫皆关国帑，即因公挪移，尚干例禁，况不过供给钦差所需。邱庭隆竟听属员之言，竟敢擅发库项以资预备公馆食用，希图见好于钦差。且有可能藉此为名，浮冒多销，从中侵蚀，未必果系办差之用。嘉庆深知，该案件如果不加查处，势必令各省“相率效尤，非亏短库项，即摊派闾阎，弊窦丛生，何所不至?此而不加以惩治，何以杜逢迎而饬法纪”[56]?
原任巡抚长麟受到查处。嘉庆认为长麟在该案件中的行为实出情理之外。因为库项关系国帑，丝毫不容挪移。如果藩司违例借支，巡抚当参劾，岂有藩司经廪巡抚，巡抚竟然批准藩司将库项借给属员俾资供应钦差的道理?这种外省一味以供应钦差为名，擅动库项，上下一气扶同弊混的恶俗，“此而不严行惩办，法纪安在”[57]?嘉庆将已升任陕甘总督的长麟革职拿问严行审讯。这一年四月长麟被发往伊犁效力赎罪。藩司邱庭隆被革职拿问，后被发往黑龙江赎罪，枷号3个月。金湘被发往黑龙江赎罪，枷号半年。张鹏昇被发往吉林效力赎罪。对于与广兴同赴山东审案的周廷栋，在案发后，嘉庆屡次召见垂询时，不但力言广兴并无骚扰营私情事，还以广兴才具明敏，支吾掩饰。嘉庆认为周廷栋虽未婪索，但其人本平庸，年亦衰迈，初令其以五品顶带休致，后将其革去顶带，永不叙用。
在有关责任者受到严厉惩处的同时，两名抵制滥支滥应的地方官员受到嘉奖。前任高唐州知州孙良炳、前署滕县之禹城县董鹏翱，虽遭广兴呵斥，并不遵摊差费，忿激告病。嘉庆大加赞誉，令在二人痊愈后，咨送部引见。
对该案核心人物广兴的处理过程，嘉庆真有点挥泪斩马谡的意味。
广兴，满洲镶黄旗人。其父为大学士高俊。入赀为主事，补官礼部。敏于任事，背诵案牍如流水。大学士王杰器其才，累迁给事中。嘉庆四年，首劾和坤罪状，擢副都御史。命赴四川治军需，综核精严，月节糜费数十万金。为时所忌，被劾，嘉庆优容之，召还京迁通政副使。嘉庆九年(1804年)擢兵部侍郎，兼副都统，总管内务府大臣，署刑部侍郎。广兴深得嘉庆倚重，“召对每逾晷刻”。嘉庆曾对他说：“汝与初彭龄皆朕信任之人，何外廷怨恨乃尔。”[58]广兴多次奉命赴山东、河南处理案件。然而广兴不知自律，在山东、河南两省审办控案时，“任意威吓，婪索赃银，数至累万”。在查抄广兴家产时，又查出“赃私累累”，不但房地甚多，财物更多，除现银及借出存账银．7000余两不计外，又查出存放账局银37 000两，并整如意多至6柄，洋呢花羽缎等料多至1000余件，还有其他许多物品。另外，又在代广兴寄存银两的盛师曾、盛时彦二人家中，查出存银取利确据。随着河南巡抚清安泰关于广兴三次赴豫办案，肆意婪索详情的被查证确实，嘉庆决定将广兴绳之以法。遂降旨将广兴处绞，将广兴之子、通政司学习经历的蕴秀革职，发往吉林充当苦差。广兴是嘉庆朝在清理积欠亏空中被处决的级别最高的官员。一定程度上表明了嘉庆清理积欠、整顿吏治的决心。
山东擅发库项案结案后，嘉庆曾颁发一道上谕。这道上谕对了解该案的来龙去脉，对于了解各直省亏空愈演愈烈与吏治的关系，尤其对于了解当时吏治的普遍情况，是很有益处的，故而将该上谕摘录如下：
朕勤求民隐，整饬官方，惟恐下情不能上达。遇有直省控案或关涉官吏营私民情屈抑者，特派大员前往谳办，实不得已之苦心。该大员仰承简命，必应自矢洁清，虚公听断，方为不负委任。前此山东省控牍频仍。朕以山东虽距京较近，何以小民来京控诉者比之直隶、山西、河南诸近省独为繁多。自由该省吏治废弛之故，因派周廷栋、广兴前往审讯其该省续控之案，亦即令其接办。广兴两次在东居住多日，不料其玩法贪婪纵欲败度，竟至斯极，业已明正典刑，用昭炯戒。惟是广兴性本贪鄙，又喜多言。东省官吏遂极意逢迎，饱其欲壑，希冀代为弥缝掩盖。广兴之祸虽由自作，实东省大小官吏酿成，终亦不免革职发遣，陷入终自陷耳。若该省官吏等平日悉皆奉公守法，无可指摘，亦何至畏惧广兴如此之甚乎?即如山东州县中原逊志、孙良炳、董鹏翱，不肯趋奉广兴，广兴亦不能将其任内事件格外搜求。乃不肖官吏，只知逢迎，罔顾廉耻，属员公然以差费为名，具禀上司，上司公然商同挪移库项摊捐归款。究其摊还之项亦不知出自何所。若谓自捐廉俸，尽出己资，则又何须先挪库贮耶! 自此上下交通敛财取悦，吏治岂复可问，实属卑鄙无耻已极。况广兴任性作威，贪以酷济。伊等或尚以此藉口。若如额勒布、金光悌等赴东审案，其供给俱经发价购办，何以亦浮开差费至三千两，可见外省官吏，竟乐以办差为靡费开销之地，名为利人，实质利己，竟成贪官要钱之一巧法。此等恶习实堪痛恨?嗣后钦差官员至所差省分及经过地方，永不许有差费名目，其该省督抚大吏除应请圣安者照例亲自出迎，此外概不准差人迎送。如有违例供给迎送者，钦差官员即指名参奏。若钦差例外需索，著该督抚指名参奏。……并闻外省督抚及司道等官，因公经过所属地方，其夫马公馆供应尤为不资。外省大僚过境，本省上官遣人迎送，其所遣之人沿途需索，夫马供应且有得受站规等事[59]。
上谕的另一部分重要内容是对现任官员的严厉警告：
总之内外大小官员，身登仕籍，先当审明义利。朕近制崇俭诗一首，义利辨一篇……训诫臣工为大臣者，惟思敬以事上，廉以律身。平居以节俭为先，临事以公义为重，一切非分之利丝毫勿取。为下吏者勤于政事，洁己爱民，虽有贪暴上官不能持其短长，亦无庸夤缘结纳，曲意承迎。天道福善祸淫。清白之吏，身名俱泰，子孙蒙休。较之贪利忘义，悖入悖出祸不旋踵者，其得失奚啻霄壤。利害从违，惟视其人之自择耳。此次办理广兴一案，在廷臣工实已共见共闻，恐外省官吏，狃于习俗尚有不知惩儆者，特再明白宣示[60]。
山东擅发库项案受到严厉查处后不久，安徽巡抚董教增向嘉庆报告了安徽清查亏空的情况。安徽各州县原亏空银180余万两，经历任巡抚先后奏请展限弥补，至嘉庆二十二年应该可以全数清完。但事实上，董教增在嘉庆十三年年底提解银数，查明仅完银50余万两。而自嘉庆八年后，实又续亏银309 000余两。显然，安徽各州县是“名为弥补亏缺，实则掩旧挪新”。董教增提出安徽亏欠的原因是“冲途州县差务赔累，处于不能不亏之势”[61]。嘉庆认为，这个理由不过是该省对亏空弥补不力的一个借口，实在是近年一大陋习。地方一查出亏空，即以差务支应，浮费繁多，以致未能节省报解。其实即便真有赔累也不致亏缺库项盈千累万。对于真正因差务支应中出现的赔累，嘉庆要求以地方官员“大加减省，不惟钦差过境不得任意浮靡，即本省大吏，遇有查阅营伍，履勘地方等事，一应尖站供顿，亦当备加俭约”[62]来解决赔累赎亏之弊。对于所亏各员的处理，嘉庆一改对直隶，山东官员的严厉态度，又姑念其“辗转接受，人数众多，且致亏之由，尚非侵渔入己”。遂按照董教增所请，将所亏之项，准其自嘉庆十四年为起点，分限4年完缴。如果仍有拖延，即著严参究办。对于旧亏未完之项，准其于院司道府州县养廉银内，每年酌扣5成，由司库存贮归款，藉资弥补。嘉庆对安徽亏空的处理显然是很宽大的，表明了嘉庆在清理各省亏欠中政策上的随意性。
这种政策上的随意性，和嘉庆朝清理各省亏欠的具体做法密切相关。清中央政府在清理各直省亏空中，坚持采取责成各省督抚自行密办的做法，既没有在中央成立一个专门的机构，中央原有机构在一般情况下也不介入亏欠的清查和官员的处罚。甚至各省原亏数目及弥补章程，都不咨报户部。各直省督抚由此而责任重大，不堪重负。面临整理亏空中许多难以由地方解决的问题，一些督抚很想把这件事推给中央来办。嘉庆十四年四月，闽浙总督方维甸就密折奏请将各个应行劝惩的官员都交吏部查办，遭到嘉庆断然拒绝。嘉庆坚持：“弥补亏空，原系交该督抚自行密办之事。其原亏数目及弥补章程并不咨报户部，此时设交吏部查办，其已完未完，部中凭何查核。议处议叙，部中如何措词。且限年弥补，系朕法外施恩。若弥补不完，亏缺破露，仅上交部议处，各省州县又复何所畏惧。名为从严，实属疏纵。此事既由该抚督办，朕惟责成该抚。”嘉庆重申：“此时正在勒限弥补，一切劝惩之道，惟在该抚秉公酌核，或量加奖擢，或退其升转，随时存记办理，行之以实，不必请交吏议也。”[63]
嘉庆责成各直省督抚全面负责本省清理亏欠的做法自有其合理的一面，但其弊端也是显而易见的。
4．通州仓储亏缺案的查处
从乾隆后期开始愈演愈烈的钱粮亏空，不可避免地泛滥到各直省，即便是在天子脚下，贪官蠹吏也肆无忌惮地侵蚀着国库、粮仓的钱粮。
漕储为天腴正供，京师王公百官的禄糈，八旗官兵的俸饷，悉仰给予此。清政府每年征收7省漕粮，连樯转运。自漕运总督以下，分设多官专司其事。漕粮经由大江河湖，运道遇有汛涨浅阻，需多方疏导，需费帑金不下数百万。然而劳费如此之巨的漕粮被运至通州仓储后，因仓场侍郎以及监督等，玩忽职守，因循废弛，致使仓场管理百弊丛生，甚而导致大量仓粮的亏缺。
嘉庆十四年(1809年)五月，因发现上年所运北仓米潮湿蒸变，清廷特派大臣、侍卫等分班盘验，清理仓储。很快查出仓储亏缺数目。当时西仓存储白米52廒，只抽查了其中的13廒，已发现短米8500余石；中仓存储白米26廒，只抽查了其中的5廒，已发现短米1100余石。其余未清查各廒，亏缺之数尚不知多少。事关天腴正供的仓场亏缺粮石如此之巨，使嘉庆感到意外，决定对全场粮储进行彻底清查。于是派侍郎托津、福庆、潘世恩，左都御史周兴岱，副都御史润祥及刘鐶之、桂芳等8人分为两班，从五月二十四日开始，五日一班，前往通州递相更换。将所查情形，五日一具奏。经过一个多月的清查，造成通州仓储亏空的重要黑幕终于被昭示天下。
南粮北运道路绵长，粮船行走需时，种种弊窦因而产生。不法船主盗卖漕粮即为其中之一。漕船所经省份沿途多有盗卖情形。嘉庆十四年六月十七日，即拿获恒丰号田姓船主，他在该船行抵东昌时，卸米130余石。漕粮在运输中被盗卖而致亏短，为了加以掩饰，不法之徒无所不用其极。有人在漕米中杂灰土以充数。更有甚者竟将漕米用药发涨以充数。这种伤天害理的勾当大多在天津一带进行。后来，清政府在清查中，在天津西沽拿获了制卖涨米药的杨秉濂。据其供称，在嘉庆十四年三月内，有扬州二邦第10号船李姓，11号船汪姓各买半剂。在杨柳青地方拿获了王文德，供称同年三月卖给新安船李姓一次。不肖之徒，以药发涨漕米，希冀掩饰于一时，却造成大批漕米变质朽坏，以致不堪食用。造成仓储漕米的巨大损失。
漕粮运抵仓场后，在仓储重地，攒典、仓出人等一气把持。番役、库丁、花尸、炉头挂名互充勾串作弊，仓场监督等协同胥吏分肥饱囊，千里迢迢，花费巨资运来的漕粮又受到这群硕鼠的肆意侵盗，其手段五花八门。 仓书高添凤、甲斗张连芳，盘踞西中二仓，“始而多出斛面，少收斛面，既而乘运送土米出仓之时夹带好米。以至将王、贝勒、贝子等俸票，重支冒领，加以钓扇偷窃。甚至私出黑档，蒙混盗领”[64]。撰典宋均听从高添凤，私出黑档，分用钱文2400余吊。监督德勒额、玉通听信家人怂恿，德勒额3次得受宋均京钱1700吊。玉通得受宋均京钱800吊，又得受潘章京钱300吊。仓书潘章需索旗丁使费京钱1000余吊，少收斛面，又得受高添凤京钱400吊，听其私出黑档。
清制，在仓储之所设立番役、库丁、花户、炉头等，令其各司其职。番役专司缉捕，凡仓漕库局人役，如有弊端，均有稽查缉捕之责，因而番役专司缉捕。库丁看守银粮。炉头鼓铸钱文等。后来，则出现了挂名互充，勾串舞弊的情况。仓书高添凤私用花押白票出米出仓被查出后，令番役前往访拿。该番役不但不肯将其指拿到案，反而直说并无高姓其人。原来高添凤令其弟高二挂名大班番子，以为护符。在查抄高添凤家产时，内有镶玉如意。高添凤供称：此系番役马凯致送伊母祝寿之物。其平曰团结交好，勾串舞弊显而易见。
当仓储亏空的原因被查证确实后，有关人员受到惩处，各项防范措施也陆续出台。仓书高添凤、甲斗张连芳、撰典宋均被处斩；接受宋均贿赂、任其在仓场舞弊的监督德勒额、玉通被处绞；需索旗丁、收受贿赂的仓书潘章被处绞；花户鲁五一，见高添凤等舞弊，起意挟制，侵盗仓米2000石以上，被绞决。玩法失察的官员也受到相应惩处：失察黑档至2000石以上之揆之、吴荣光被革职；1000石以上之玉庆、绵鼎被降四级调用；1000石以下之花杰被降三级调用。其余各员交部按照年月久暂分别议处。西中二仓监督除德勒额、玉通被处绞外，灵椿、恒廉、宋调梅、董兴元被革职。自嘉庆三年以后，失察亏短米石各监督，一并被交部严加议处。
仓场监督，职司典守，稽查出纳，纤悉无遗，方为称职。因此必统由精明强干之员担任。然而当时中央各部在保送监督时，率以年老才庸之员充数，遂至到任后，不能留心稽查仓务，一任甲斗、花户等无弊不作。嘉庆要求嗣后各衙门保送仓监督，一定要选择京察一等、二等之员，须年力富强、才具干练者才能保送。嘉庆警告各衙门，如遇保送仓监督时，“仍以年逾六十，才具平庸者滥行充数，于引见时，经朕看出，必将该原保官严加惩处不贷”。嘉庆言出法随，立即将虽年力尚壮，才具不堪胜任的监督图敏布撤回了原衙门。
为了杜绝番役、花户、库丁、炉头挂面互充的积弊，经户工二部及管理三库大臣、仓场侍郎会同妥议，规定役满花户即饬令回籍，不许容留近仓地方帮办仓务，并不许子弟接充，以防盘踞。番役、库丁、炉头告退病故者，不准其子弟接充，另募身家殷实者充当。同时责成该管衙门，各设立花名册籍，填注年貌籍贯住址，统以每月二十五日，一体同日画卯，按名点查，使其不能分身兼顾，以剔除因人役分隶各处，人数既多，易滋冒混，挂名互充等弊。
嘉庆十四年对通州仓储管理中弊端的整饬，在一定程度上遏止了仓场管理的混乱状况，但清朝漕务中的许多问题，积累至嘉庆朝已是积重难返之局，对仓储管理的有限整饬，并不能从根本上解决仓储亏空的问题。
5．工部书吏假印冒领库银案的查处
发生在嘉庆十二年的直隶司书王丽南假弊案，曾因是清朝历史上从未发生过的大案而使嘉庆“殊堪骇异”，发现于嘉庆十四年十二月工部书吏蔡泳受、王书常假印冒领库银物料案，这一发生在天子眼皮底下、涉及中央部院的大案，更使嘉庆“殊为愤懑”。 工部铺户张清泰、蒋得明的帮伙蔡泳受，与工部堂书王书常、民人吴玉及虞衡司经承商曾祺、广储司帖写谢兴邦、丁凤诏、虞衡司帖写秦大纶、工部帖写宋允吉等相熟识。嘉庆十一年十二月间，宋允吉、张清泰、商曾祺赴蔡泳受寓所，谈及穷苦，蔡泳受起意赴颜料、缎匹库冒领物料，卖银分用。颜料、缎匹两库支付工程物料向凭工部堂印文领及承办司分原稿核对给发。宋允吉随即捏造事由，假办虞衡司稿，并假画各司员花押，商同虞衡司经承柴添礽盗用司印，办好了假文领，商令王书常盗用堂印。王书常因堂印难盗，想到与之素识的吴玉会刻图书，嘱其雕假印，许以分给银两。吴玉应允，王书常随即将旧稿用印面页作样，吴玉仿照印文，用泥雕刻了工部堂印，于文领上盖用。而虞衡司稿件，由笔帖式惠昆翻译成满文，于文领内列名画押，赴库打对。蔡泳受遂将颜料缎疋领出，与王书常卖银瓜分。
嘉庆十二年四月，蔡泳受又伙同王书常等假捏事由，用假印办出文领，经户部福建司经承万青，按照假印咨文缮办司稿堂札，蒙混该司员等画押呈堂标画，赴库领银瓜分。
同年八月及十二月，蔡泳受等又两次假捏事由，用同样手段，先行令蒋得明假充工头，赴户部银库冒领银两瓜分。
嘉庆十三年五月，蔡泳受等因在三库冒领多次，恐被查出，又伙同王书常等，密谋冒领内务府广储司银两。广储司银两向来只凭工部文领给发。蔡泳受因而勾结该司帖写谢兴邦、丁凤诏及工部帖写秦大纶，假捏事由，办就假印文领并门单，赴广储司银库冒领银两。
同年七月至嘉庆十四年九月，蔡泳受等人又假造文领在广储司库冒领7次，颜料缎疋两库冒领2次。直至嘉庆十四年十二月，当王书常等人再次伙同谢兴邦等假捏事由，办就文领，盖用假印，赴广储司冒领时，尚未领出被拿获破案。
从嘉庆十一年十二月至嘉庆十四年十二月事发，蔡泳受、王书常等人，共冒领14次，冒领银数共计5万余两，冒领颜料缎疋，按照例价计值银19 000余两。
案发后，经严审核实，直接舞弊者被即刻严惩。蔡泳受、王书常、吴玉于嘉庆十四年十二月二十四日被斩首，并传集六部三库内务府等衙门书吏各数人，前往环视；工部铺户蔡得明同日被处绞。工部虞衡司经承商曾祺、内务府广储司帖写谢兴邦，被处绞监候，秋后处决。经承陶士煜及王嘉鼎、秦浩、钱树堂、叶锡段、祝广平等6人，被发往黑龙江给披甲人为奴。帖书宁良辰、万彭，被发附近充军。笔帖式惠昆、户部员外郎刘承澍、工部虞衡司掌印郎中英奎，被发往乌鲁木齐效力赎罪。工部虞衡司员外郎常安、福建司郎中安住以及宽宁、时敏、锡礼岱，均被革职。尚有在逃舞弊人员秦大纶、丁凤诏、王堃、胡学云、平震川、傅兆良、万青等7人，被革职，拿获后定罪。
工部假印冒领案的发生，固然由于蔡泳受、王书常等人胆大妄为、勾串作弊所为，但该案反映出中央部院衙门堂司各官玩忽职守、昏聩怠惰的状况。户部尚书德英失察6次，且札库先行稿，经其画诺者三。当嘉庆召其询问时，竟称：近日因目力不济，所有稿案曾令尹子代画。当时，像德英这样由尹子代画的情况不是个别的现象。礼亲王昭梿对户部官员玩忽溺职的情况曾作披露：“水漕支领银两，必须诸司空签押毕，关知户曹，度支大员复加查核，然发后帑。定例本为详慎，乃诸部曹夤缘为奸，伺大员谈笑会饮时，将稿文雁行斜进，诸大员不复寓目，仰视屋梁，手画大诺而已。更有请幕友代画者。其习已久，故使奸蠹胥吏得以肆其奸志。”[65]由此可知，该案的发生有其必然性。这些失职人员同样受到了惩处。工部尚书苏勒额被革职，工部侍郎阿明阿在任日久，失察多至7次，原定发往军台效力，后改发热河，办理普陀宗乘庙工，效力赎罪。户部尚书德瑛，革去太子少保衔，降补工部左侍郎，后鉴于其年老精力已衰，以二品顶戴休致。大学士禄康，总理户部，失察6次，著革去太子少保衔，降补协办大学士，授为户部尚书。协办大学士长麟，失察且久患目疾，著将协办大学士开缺。内务府大臣英和、常福降为三品顶戴，仍带革职留任，8年无过方准开复。和世泰降三级留任。征瑞降二级留任。戴衢亨、赵秉冲、刘锡之，均降二级留任。大学士费淳，兼管工部，失察至5次之多，降为侍郎。曹振镛、成书、蒋予蒲，降三级留用。陈希曾、顾德庆降二级留任。另外，工户部及内务府的管库司员、库吏等人也受到相应处分。
在该案中，被查处的部府公职人员20多人，失察渎职受到处分的人员，从一品大员大学士、协办大学士、尚书到侍郎等共计40余人[66]。
该案被查处的官员人数众多，但处分大多为降级留任。嘉庆为此申明原因说：
各衙门大臣，位崇责重，于经管事务，分应尽心综核。今蔡泳受、王书常等私雕假印， 冒领库款一案，舞弊至十四次之多。设于初起时，各该管大员等，有一二人精明详察，烛破其奸，立时查拿惩办，则罹必不致如此之众，而承办各职官，亦不致严谴多人。乃相率因循，竟无一人能除奸剔弊者。经部臣分别核议，其咎至降革各员，本应悉照部议，但一时更易多员，乏人简补，惟其中情节较重者，亦不能不降黜数员以惩疲玩[67]。
中央户工二部在三年时间里，即被冒领银物]14次之多，总计价值7万余两。由此可见嘉庆朝钱粮的亏空不仅仅只是各直省。中央府库的亏空要彻底清查起来，恐怕会是个惊人的数字。嘉庆要彻底整顿从中央到地方的国库，其难度是可想而知的。
四 江苏山东等省亏空的整顿
从嘉庆十年开始的具有较大力度的对亏空的治理，取得了一定成果。其中对钱粮亏空大案的查处，表明了嘉庆彻底整顿亏空的愿望和决心。但是，专项整顿治理的成果，并没有达到如嘉庆希望的惩一警百的效果。各直省大员或视朝廷禁令为具文，或以一个个颇具心计的对策来与朝廷清理亏空的一系列政策措施相对抗。如嘉庆十二年，朝廷曾严命各直省督抚藩司加强对下属在任时的督察和纠劾，不准在下属参限期满时，擅自将其调署以回避责任。后来，一些直省大员竟想出了将丁忧去任之州县参奏办理的招数。因为丁忧时被参奏的官员是不会受到处罚的。试想，一个丁忧官员，猝遭父母大故，哪一个不想着星奔故里，以尽人子之心呢?如果这时以公项羁留，监追不释，并将其原籍查抄，虽然从法制上来讲没有什么不妥的地方，而“其情究属可悯”。朝廷只能听任回归故里。嘉庆的对应之策是，要求各直省大员加强对所属州县平时的查察，因为州县亏缺仓库，多在平时，并非专在去任之际。因此，上司的查察，贵于先事，不应直至交代之时。“一遇有亏短州县，即随时纠劾办理，勿稍假借”[68]。
针对嘉庆提出的任内分赔代赔政策，一些官员同样有应对之策。嘉庆十五年十二月，已调任兵部主事的成宁奏称，前在道府及臬司任内分赔代赔各款，除缴过银54 000余两外，尚有未完银29 290两零，现在无力措缴，恳将其应得主事俸银，及其侄重嘉、长孙穆常阿笔帖式俸银一并坐扣。当时这样做的不仅仅是成宁。一些外官降革在京人员，其应赔之项，辄请将房产抵缴，其房产不敷抵缴者，即请坐扣本身及子弟俸银。开始时，嘉庆总是允其所请，而且只令其坐扣一半，以示体恤，导致这些官员“意存希冀，纷纷具呈，视为故套”。这样的事情一多，引起嘉庆反感。他认为，如果是职分较小的外官，或实在苦于无力，这样做尚可原谅，如果是曾任督抚大员的人藉词无力完缴，“殊非情理所有”。嘉庆不但拒绝了成宁所请，而且申明嗣后降革在京之督抚大员，不准请求将俸银扣抵赔项。
还有一些直省官员，公然视谕令为具文，我行我素。早在嘉庆十年，朝廷已发布了严查属员交代的谕令。嘉庆十七年(1812年)十二月，御史善柱上《申明官员交代定例以重仓库钱粮》一折。由此可见嘉庆十年的谕令并没有执行，嘉庆只得重申：“各该督抚藩司，各于所属州县新旧交代时，认真纠察。如后任官报有前任亏缺，即据实将前任官严参，勒追治罪，不可稍存袒护瞻徇之见。若后任不行举报，私行接受。既已具结申详，将来别经查出，则惟后任官是问。”[69]嘉庆十九年八月，御史王嘉栋上《清厘州县交代以杜侵亏折》，说明同样的问题仍然存在。事实证明，尽管朝廷三令五申严查交代，但是一些督抚并不执行朝廷关于前后任交代，委员监盘，必须遵循一定例限，逾限者分别议处，如查有亏缺，接任之员，即应据实禀揭，该管上司查明参办等一系列规定。于是，各州县交代有数年尚未算结者。其间原因各异，或瞻顾寅好，私相弥缝；或畏惧上司，不敢详报；甚或冀幸升调，甘为担承。先则通融出结，迨后官经数任，辗转繆辐不清，自然也就不了了之。有鉴于此，嘉庆对属员交代中的有关问题作了更严格的规定：
嗣后州县官交代，务严饬前后任及监盘之员，按限结算，毋得迟逾，前任一有 亏缺，即令后任据实揭参；如前任所亏，后任已经查出，却不揭报，监盘官亦扶同 循隐，出结之后再行查出，即将后任及监盘官严行参办，并将亏短各款，著落分赔。
将官亏混入民欠，是一些亏空省份逃避勒限弥补和惩罚的又一重要手段。他们往往将巨额亏空混入民欠，觊觎邀免。嘉庆十九年六月，直隶总督那彦成上任伊始，即奏称：直隶自嘉庆二年至十八年积欠，及大兵经由各州县民欠地粮，并借给折色银两，共银340余万两，米粮谷豆等项共14万余石，草6万余束，为数过多，该分别蠲完十分之三、四、五分等。嘉庆对这种鱼目混珠的伎俩认识是清楚的，那彦成受到嘉庆严厉申斥：“所奏乖谬之极。直隶省前次办理清查之后，且已严降谕旨，各州县不准丝毫再有续亏，嗣后亦不得更藉清查名目，掩饰亏空地步。那彦成到直未久，复为此奏，自系该省属员，欲将亏空混入民欠之内，创为此议，觊觎邀免。那彦成受其怂恿，大胆冒昧，率行入奏，著传旨严行申饬，总不准再提此事。”[70]
从嘉庆十年至嘉庆二十年，嘉庆朝对亏空的整顿治理，就在一些督抚大员与朝廷有形无形的对抗中艰难地进行着。其间，官员们对抗朝廷的手法在不断变化，全国各直省亏空国库钱粮的数字也在不断上涨。
嘉庆十五年十二月，嘉庆在谕旨中曾提及两年前，即嘉庆十三年，户部统计各省欠项积压为1 540余万两。至嘉庆十七年八月，据户部统计，户部正项钱粮积欠为1 900余万两。四五年间，不仅是数量的上涨，还有亏空面的扩大。当时全国各直省，除奉天、山西、广西、四川、贵州五省无积欠，云南仅有500余两积欠外，其余各省皆有积欠。其中安徽、山东积欠各多至400余万两；江宁、江苏积欠各多至200余万两；福建、直隶、广东、浙江、江西、甘肃、河南、陕西、湖北、湖南等省积欠分别多至百余万、数十万、数万两不等。
清理亏空反而越清越多。严峻的现实迫使嘉庆不得不进一步加大打击的力度，加快清理亏欠的步伐。从嘉庆十九年开始，将清理亏空的重点转向了对亏空严重省份的查处。江苏和山东首先被列为重点查处的省份。
本属富庶之区的江苏，因为各种原因，竟成为亏欠最多的省份。江苏当时确切的亏欠数目，终嘉庆朝似乎也没有弄得很清楚。查《清仁宗实录》，载有这样几个前后不一致的数据：嘉庆十四年，查明江藩所属共亏银1 073500余两，米8 600余石。苏藩所属共亏银3 335 200余两，米豆3 900余石。
江苏巡抚朱理奏称：截止嘉庆十七年十一月，江藩所属已赔垫63 400余两，未完银101万余两，钱2700余串，已完米600余石，未完米7 900余石。苏藩所属已完银713 800余两，未完银2 621300余两，已完米豆2 600余石，未完米豆1200余石。
嘉庆十七年，据户部统计，江宁、江苏各亏空200余万两。
嘉庆十九年八月，据嘉庆上谕称：“江苏省嘉庆六年岳起查奏时，各属亏短银30余万两。若能分年弥补，迄今已越十年，每年约补三四万金，早已据报全完。乃张师诚任内续查，已增至70余万两。至庆保任内续查，竟增至220余万两。江宁藩司又报出96万余两。江苏一省共亏银3018万余两。较岳起初报之数，多至十余倍。”[71]
上述数字，前后出入不小，但至嘉庆十九年，江苏亏欠愈清愈多，且十余倍于最初上报的亏欠数，却是不争的事实。正是这一严酷的事实，使江苏省成为首先被重点整治的省份。
嘉庆十九年六月，兵部尚书初彭麟被特命署江苏巡抚，赴江苏查办亏空。八月，初彭麟疏陈清查概况，提出：“各省亏空原应立时惩办，而各省督抚往往密奏，仅使分限完缴。始则属官玩法，任意侵欺；继则上司市恩，设法掩盖。是以清查为续亏出路，密奏为缓办良途。请饬禁。”[72]初彭麟的奏折，实际上是对嘉庆所定制度的一种否定意见。然而，嘉庆在当时也不能不承认其“所奏甚是”，认识到“各省仓库查有亏缺，原应随时惩办”。过去因为考虑到积弊已久，现任官大半非原亏之人，所以令清查确实，截止数目，以期分限弥补。但自清查以来，各该省督抚不但不能依限勒令弥补，且不免有续亏。往往藉口於原报之数不实不尽，以致每隔数年续查一次，其数倍多於前报之数，多出来的数实际上就是续亏之数。因此，所谓密折陈情，实质通同舞弊。江苏历次清查亏空，有增无减，“若再始息不办，何以警宫邪而慎国帑”[73]。嘉庆决心把江苏亏欠的实际情况查个水落石出。嘉庆谕令两江总督百龄与巡抚初彭麟会同查办，“将历任亏空之员，各就该员名下查明实据，此内贪黜营私、损国课以肥私橐者，指名参奏拿问，置之重典，仍查抄家产作抵。等而下之，何等者应革职监追，何等者尚可暂行留任勒限追赔。分别情罪重轻，酌拟章程，开单具奏，候旨遵行”[74]。
嘉庆还准备将江苏省制定的章程，令凡有亏空省份，具仿照办理。
江宁、江苏两藩司陈桂生、常格首先成为查处的对象。嘉庆十九年九月，嘉庆根据百龄、初彭麟“藩司不将新亏之弊实力剔除，请先革去顶戴”的建议，将於本年上匿银两，承催不力，又不据实揭参，实属玩纵的陈桂生、常格革职，仍将他们留在江苏省戴罪催督，如能如数完解，由百龄、初彭麟奏明，另行施恩赏给差使。如果逾限不完，即奏请严议，分别著赔，并将经征玩误各员一体严参治罪[75]。
初彭麟“实心任事，任劳任怨”，得到嘉庆的鼓励和支持，特发上谕，再次向百龄、初彭麟强调清理亏欠的必要和督抚大员们责无旁贷的义务说：
直省仓库钱粮，系国家维正之供，……若任其亏短拖欠，则军国度支，於何取给?该督抚受朕厚恩，加之倚畀。此时彻底清厘，勿仅视为当官应办之务，应视国事为家事。如伊等平素家赀，交奴仆经管，被其侵蚀，此时家计支绌，无可称贷，迨向家奴追索，仍任意悬宕，伊等岂能甘心隐忍?今以朝廷正赋，付之历任贪墨之员，或恣意挥霍，或代子弟捐纳官职，或于家园私置田产，而使府库空虚。该督抚等具有天良，岂能漠视。至侵盗钱粮，本有定例，如果钱粮有著，悉能追缴如额，原非必于例外从严。若平日著名劣员，在任时任意侵欺，此时奉旨严追，而帑项仍然无著，亦岂能不置之重典，以儆官邪[76]。
指示百龄等将江苏省本年新赋截止，然后再查证确实历任州县亏缺数目，再遵照已制定的章程，就各该员名下追出实据，彻底查明，按其情罪轻重，分别等差，具奏办理，务使侵蚀者无法可逃，挪移者亟图自赎。经过这样查办后，才有可能使积弊一清，不致有名无实。
在百龄、初彭麟大力清理亏欠时，正值江苏被旱欠收。一些州县官员藉口筹措亏项，不仅不抚恤灾民，反而借弥补名目，勒捐百姓。民不聊生势必引起社会的动荡。当御史陈钟麟向嘉庆奏报了上述情况后，引起嘉庆重视，及时地谕令江苏督抚将官亏民欠区别开来，分别办理。对于官员旧亏，“断勿令其幸免。此时办理亏空，惟当将各该员名下所亏实数，按款彻查，指名参办。或籍没，或追赔，或责限弥补，一一罄其私赀，偿补足数，办理方为允协。”对于民欠，“江苏省现当荒旱之年；米粮缺少，正须尽心抚字。……此时果有实欠在民，毫无影射，伊等查明，据实陈奏，朕仍即酌量加恩。当与官员旧亏分别办理可也”[77]。嘉庆申明区别对待的理由是：江苏仓库亏缺，皆由贪官污吏恣意侵欺，饱其欲壑。平素视国帑为己私，指官亏为民欠，究之实在致亏之由，与民何涉?为了进一步推动江苏的清理亏欠，嘉庆任命张师诚为江苏巡抚，令其驰赴江苏，初彭麟作为钦差大臣，暂留江苏省，会同查办。
在江苏旱荒之年清理亏欠，其后果实在堪忧。亏空固然不可不查，但如果办理过亟，亏空的州县，一时筹措无方，有良心的或许会出诸囊橐，或变产抵垫。其中的不肖之员，仍必不顾灾欠，朘削民脂民膏，甚或以赈借小民之赀挪移搪塞。倘若激成事端，派调抚绥更要耗费经费。为慎重起见，嘉庆在严命清理旧亏的谕令发寄后，又谕令江苏督抚“察看情形，通盘筹画，务与仓库有益，不在克期旦夕也”[78]。
嘉庆十九年十月，江苏拟定了办理亏空章程10条。嘉庆指示在实行这些章程时，要将重点放在如何归补亏欠上，而不要急于将亏空官员置之于法。他表示赞成“为今之计，惟当立限催追，按期缴纳，但必须区别不同的情况，采取不同的解决办法。挪移而数目较少者，原可责限完缴。即实系侵亏，数目又钜，势不得不严行参办。然参办之后，若不计及如何归补，则贪污固皆抵法，帑项仍属虚悬。即使分赔代赔，目前似为有著，而日久悬宕，岂不终归乌有?”如果有“接任之员，藉弥补为名，苦累百姓，则是官项无补，民膏先被朘削，其弊尤不可不防”。应该查明这些官员的劣迹， “当一面参办，一面上紧监追”，没有必要将其“亟亟置之于法”。如果仍有人在上紧清亏之时，“仍延不设措，则是侵欺於前，悬宕於后，情罪可恶，当惩办一二以儆其余”[79]。
江苏的清理亏欠顺利开展不过3个月，就因初彭麟与总督百龄，巡抚张师诚之间的矛盾分歧而搁浅。嘉庆诏斥初彭麟不能和衷，又对其急于取得成效的想法和做法提出批评说：“江苏各州县库项亏缺过多，确实需要尽快找到一个追补之法。然其所拟各条，过於欲速。比如将原亏之项责成现任州县赔缴一条，分别10000两以上限6个月，50 000两以上限一年。届期不完，即革职监追。再各展6个月、1年之限，不完治罪。嘉庆认为这样的限期不仅做不到，且带来严重后患。因为江省现任州县，大半非原亏之人，想在一二年之内，补完数百万帑金，显然不切实际。而且如果操之过急，不肖之员仍不免胺削民膏，必致纷纷讦控，讼狱繁滋。甚或恣意敲扑，激生他故，更是不能不虑及的重大后果。嘉庆认为最重要的是“务当行之以实，视国事如家事。并饬该管道府州逐层查察，先须杜绝所亏。将州县中贪酷著名，历任侵帑入橐、抗不完解者，查出一二员奏明，立置重典以为续亏者戒。其现任各官内，有私挪库项、自行捐升及代子弟捐官者，查出除不准报捐外，仍严参治罪。所有旧亏银数，即照此次所定各款，按限实交”[80]。
初彭麟受到嘉庆诏斥后，仍不屈不挠，既而疏劾百龄、张师诚受关道盐员馈银，续劾已被革职的江宁藩司陈桂生于所属亏短库项、掩盖弥缝。嘉庆立命大学士托津、尚书景安驰往清江秉公查办。“至则百龄、师诚嗾属员多方沮格，所劾并不得实”[81]。初彭麟复奏折内，亦自称“轻率人告，陈奏失当，不能举出证据，无可置辩”。嘉庆遂以初彭麟“秉性褊急，素以纠弹为能”，“以嫉恶过严，本属为公然轻于举发，不察虚实。久之为人窥测，即有造为萋菲之词，赚令排击者。在己方以为持正，而不知适为人所用，藉以快其私忿”。“殊属轻躁”[82]，以内阁学士返京候补。
江苏省的清理亏欠在召回了“性褊急、轻躁”的初彭麟之后，果然平缓了许多。嘉庆二十年正月，百龄等奏称，藩司杨檴详参劾嘉定、宝山、奉贤三县未完下忙钱粮二万数千两、一万数千两不等，请将知县吴桓、姚凤楷、张敏求三员革职。又称该三县均系有漕之处，难以骤易生手，具请暂留本任。其督催不力的松江府宋如林、太仓州朱景昌，先行革去顶戴，予限督催。这种查处办法显然与新定章程不符，百龄奏报说，已对杨檴详进行了批驳。百龄含混不清的奏折使嘉庆大为不满。因为官亏还是民欠，本来是非常清楚的事。那些州县未完之项，如属官亏，即当查明严参离任著追，分别核办。如果属官亏而诡言民欠，更应加重治罪，以警贪墨。如真系民欠，则当於奏销时，按照分数将经征督催各员分别参处。必须区别分明，不容混淆。江苏查办亏空，已经议定了章程，现在重要的是“法在必行”。嘉定等三县未完银两，究竟系属官亏还是民欠，并没有查明，即笼统参办。如属民欠，尚未至奏销之时，又何必将三县先予革职处分。如果竟系以完作欠，侵蚀官帑，既已参奏革职，又复藉办漕为词声请暂留本任。实际是为不肖劣员开恋缺之门。似严实宽，通省州县更复何所警惧，所定的章程，岂不竟成虚设?嘉庆谕令百龄等“所有嘉定等三县未完下忙钱粮”，“确实查明，分别核办。嗣后惟当恪遵新例，实力奉行，如有应行参劾之员，均不得藉经手要事为名，复请留任，以杜掩饰”[83]。
百龄等在嘉庆的严厉督促下，于嘉庆二十年(1816年)四月参劾了2名官员。一名是已于嘉庆十九年九月被革职仍留江苏戴罪督催的常格。查明常格在苏州藩司任内，滥行借动羡余银14 000余两，其中大多属并未奏明私行借放者。除了已追回2’700余两外，尚有未解银11 291两。嘉庆令将常格革职，限一年内将前项银两照数赔出，就近呈缴户部。若逾限不完，交刑部从重治罪。另一名是情节更为恶劣的原任常熟知县黄鹤。其于江阴、常熟两任内，共亏银至80 000余两。其在嘉庆十八年江苏清查之后，对于缺交之项，全无措缴。其坐拥厚赀，在原籍置买房地。又为子弟捐纳职官。嘉庆愤而决定将其以侵蚀人己论处，革职拿问，交百龄审办。令百龄在黄鹤解到时，严加夹讯，如讯出以上各情，即将其正法。江苏亏缺累累，整顿的成效并不显著，嘉庆决定重办一二员作为通省官吏之戒。
在江苏亏空被严查时，山东巨额亏空的清理整顿也因嘉庆“亦断难再事姑容”而被正式启动起来。
嘉庆十九年以章煦署山东巡抚，令其会同山东藩司庆炆，对山东亏缺情形进行确查。在查明确数后，分别差等，核定罪名轻重，办定章程，将州县内侵蚀肥己者，据实严参，勿使幸免。对贪官污吏，或籍没，或追赔，或责限弥补，当一一罄其私赀，偿补充数，不得任其以民欠为词。
章煦到山东后，首先严查了藩库属库勒限交代的情况。经查，山东省共107州县，其中交代逾限，未经出结者，共有65州县，前后历届州县计186任。这样，全省交代不清的州县为十居其六。在藩库属库管理中，各州县新旧官的接收交代，是查清仓库虚实的关键所在。据章煦奏称，山东有十居其六的州县，未经出结即听凭新旧官接任，终至山东亏空像滚雪球一样，愈滚愈大。毫无疑问，山东新旧官接任中的严重问题，难逃其咎的是州县官的上司巡抚同兴、布政使朱锡爵。这时，同兴已因玩亵以致地方凋弊、仓库空虚，朱锡爵也因徇私废公，经章煦参劾被褫职。嘉庆令刑部将章煦奏折交与阅看，令其据实回答，各自思惟己咎，自行拟罪。刑部遵旨传讯了同兴、朱锡爵。二人自认罪无可辞，表示情愿各将抚、藩任内养廉银全数罚缴。嘉庆怒气冲冲地表示，作为抚藩大员的同兴、朱锡爵，对州县属员的交代，任意宕延，实属因循疲玩，“尚有何颜坐享厚廉。同兴支过山东巡抚养廉银45 000两，朱锡爵支过藩司养廉银40 000两，均著照数赶紧呈缴户部，毋许迟延”[84]。
在同兴、朱锡爵受到追究惩处后，山东省亏空最多的济宁州知州王旭升、胶州知州周履端、原任章邱县知县王嵩及日照知县善宝等被革职拿问，交由章煦严审。一个多月后，御史孙汶参劾王旭升于本年五月间移挪库项为其子报捐道员。嘉庆认为王旭升不管是不是挪用库银为子捐官，都应该受到惩处。因为“其款项如系盗用库银，则是以侵盗为捐纳，如云出自私囊，则岂有家拥余赀，不先补完官帑之理”。嘉庆令户部查明其子王康义捐项，如业经上库，即行文山东，将所捐之银，照数在王旭升亏数内扣抵，将捐照追还注销，如未经上库，即勒令王康义将捐银照数解山东藩库，为其父抵补亏空。嘉庆还借此谕令户部查明，凡遵所例报捐者，除京官及直省士民外，外官凡有仓库之责者，或本身捐升，或为子弟报捐，均於收呈后先行文该省，责令本管上司查明该员经手仓库，如实无亏短，由该管上司出结咨部，准其报捐。如查有亏挪，即据实报明，除不准报捐外，仍照亏空例治罪。如果该管上司徇私蒙混，查出一并严惩。
经章煦等人数月详查核实，山东亏空的庐山真面目终于显露出来。
章煦疏称：“嘉庆十四年清查，原奏亏银]79万有奇。今查十四年以前实亏341万有奇，十四年以后又续亏334万有奇。”[85]前后新旧共亏银675万余两。巨额亏空令嘉庆十分震惊，严命章煦等“尽心稽核，彻底查明，将各州县中贪黩著名者，查出实数，严行参劾，从重治罪。其该管上司，历任抚藩中，如有纳贿纵容者，亦查明赃证，据实纠参，不可稍有徇隐”[86]。嘉庆批准了章煦奏请实行的“清厘藩库，严交代，定征解分数，以杜新亏；立追缴及分赔限期，催征民欠，以惩延宕；核减提款，确查无著之亏，以示体恤；核摊捐案，据估变流抵产物扣抵，先尽正项仓库一律筹补，军需垫解，查明方许列抵，以防蒙混”[87]等14条建议，令其责成该管道府州上紧严催，对挨延徇庇者，一并参处。其后，嘉庆命军机大臣查明山东省自嘉庆元年至十九年，巡抚藩司在任年月久暂。已经身故的，查明其子弟有无官职，准备对他们酌量分别罚赔。将无著亏空银178 360余两，罚令嘉庆元年之后历任巡抚、藩司，按照在任月日分赔。
嘉庆二十年十二月，山东巡抚陈预将嘉庆十五年后，山东泰安、兖州、沂州、登州四府亏空确数查明，共银936 437两。其中，现任兰山县知县朱安国一人，即亏银至60 000余两之多。其余数在10 000两以上者，尚有多人。嘉庆令将亏缺在10 000两以上者，俱著革职孥问，解交刑部。10 000两以上者，问拟斩监候；20 000两以上者，问拟斩决。将其所亏银数，令刑部分别定限，较一般规定的例限缩短，奏明监追。限内全完，贷其一死释放，永不叙用。其逾限不完者，刑部於限满日，按名具奏，请旨立即处斩。其数在5 000两以下者，仍照例在任著追，依限归补。以“废弛贻误”处罚了久任山东巡抚的吉纶、同兴。二人本应都发往吉林，同兴因究出林清之功，著发往盛京，吉纶被发往吉林。藩司朱锡爵罪责更大，在其名下共有罚赔银115 600余两，除缴付36 000两外，尚有未完银79 000余两，勒限3年完缴后，发往乌鲁木齐充当苦差，限满不完，交部治罪。其后，恩县知县施常，因于交代案内，将亏缺帑项，诿之前任，自挟厚赀，捐升知府被革职，并勒限追缴其捏报的亏缺银37 743两。
嘉庆二十一年正月，嘉庆根据巡抚陈预所请，同意将军需、煮赈、修理营房、办理剥船等款项从上次名单中开列的亏欠各员的银数内扣抵删除。在扣除这些款项后，再核明实亏银数，遵照前旨，解交刑部监追，限满之日，分别以斩决、斩监候罪名办理。并同意将已离山东各员，先解至山东监禁。
山东泰安、兖州、沂州、登州四府，于嘉庆二十年十二月，亏空936 400余两。经过近一年的严追，至嘉庆二十一年十一月，根据巡抚陈预关于这四府属原参亏缺各员全完、未完情况的汇报，分别处分了有关官员。对于已赔完亏空的原任知县朱奕勋、张京、吴璋、周崇礼、宋铭、陈醇、陈淦、周景岩、蒋因培、原任通判钱日炤、原任知州胡道垠，开复原官，留於山东省，各照原缺繁简酌量补用。已经完缴部分亏空，余额在5000两上下的杨希贤、袁洁、徐霖、陈锡龄、张畲、彭骥、曾冠英、善宝等8员，除善宝另归参劾亏缺之案审办外，其余7员仍按限勒追。已经完缴部分亏空，余额尚在10 000两以上的朱安国、喻春林、张孚远、徐秉谦、章煦、周履端等6人，除周履端另有参奏亏空之案应审办外，其余5员暂缓解部，留省监追，如不能依限完缴，在六府二州清查完成后，一并解交刑部监追。
嘉庆二十年十二月拟定的对山东泰、兖、沂、登四府所属亏欠各员的处罚，是较为严厉的，它对于该四州的清亏起到了促进作用。然而嘉庆并没有把这种严厉的处罚手段贯彻到底、并将其推行全国各直省的决心。即便是山东省的其他州县，也采取了截然不同的做法。
嘉庆二十二年八月，山东巡抚陈预在续查济南等六府二直隶州所属亏缺案时，奏恳将10 000两以上的现任堂邑县知县汪春熙等3员，20 000两以上的现任潍县知县孙世栋等3员革职留任，赏限一年勒追。嘉庆批准了陈预的奏请，令将他们摘去顶戴，暂予留任，勒限一年追缴。这与上年办理泰、兖、沂、登四府所属亏缺一二万两以上各在本省监追的处理太过悬殊，无怪乎御史王允辉十分不解，上折表示担心，恐该员等一经留任，巧为挪掩，甚至有可能借弥补为名，倚官婪索。这种情况是完全有可能发生的，嘉庆只得令陈预查明汪春熙等6员，在已起限数月之后，现在完缴了多少。如果他们已经上解完缴，仍照前旨暂予留任，勒令限内全完，若迟延观望，仍不完解，不必俟至限满，即将他们革职监追，照刑部原议章程办理。嘉庆申明：“嗣后如有亏空数逾万两以上之案，概不得援此为例，奏请留任。”[88]
将官亏与民欠混淆在一起，是各直省大吏们规避处罚的重要手段。当嘉庆60寿辰即将到来之际，正受到严厉查处的山东大员们准备重施故伎。嘉庆二十四年(1820年)二月，山东新任巡抚和舜武，明目张胆地指官亏为民欠，企图将数至860余万两的积欠，在嘉庆60寿辰时获恩旨蠲免，一笔勾销。和舜武等人的胆大妄为激怒了嘉庆，理所当然地受到了谴责：
现在所查数目，不尽实欠在民，隐有官亏在内，情事显然。况所免系民欠，并非官亏，汝等竟欲牵混，不惧国法乎?且阅单内所开，节年欠数，嘉庆元年至九年，少者数千，多者不过数万。 自十年以后， 由数十万增至百余万，此谓悉属民欠，谁其信之[89]?
嘉庆令和舜武督率藩司广庆，与臬司温承惠会同查办，务将实欠在民者，分年分款，核明确数，不得以积年官亏，牵混融纳在内。
两个多月后，查核有了结果。据继任巡抚程国仁奏报：泰、武、兖、沂、曹、登、莱、青8府，自嘉庆元年至二十二年，实在民欠，约计止在200万两内外，以外府州卫所民欠实数也不会多于泰武等府。和舜武的奏报系出自藩司广庆的报告。广庆因此被交部严加议处。
对于山东亏空的清理办法，程国仁不赞成再行通查。他认为，再通查不但不合政体，实在也不是个办法。只有在州县交代时，如有前任亏缺，但短一款，即揭一款，每发一案，即办一案。程国仁的建议并无新意，它说明嘉庆三令五申的严查交代的旨意，直到嘉庆末年仍然没有被真正实行。
在从嘉庆二十年开始的各直省清理亏欠中，因朝廷的直接干预而真正开展起来的省份，除了江苏、山东而外，还有甘肃、直隶等省。
甘肃本为地瘠民贫之区，由于数任总督性好奢靡，踵事增华，以瘠苦之区必欲效豪侈之举。属员们只得悉索供应，曲意逢迎，以致设法巧取，虚领虚报，侵欺国帑。各州县侵亏仓库动辄巨万。
甘肃省的清理积欠始于嘉庆二十年正月。当时新任陕甘总督先福因发现兵粮不敷支发，请求严查各州县仓谷。嘉庆责成先福确查，究竟通省仓谷亏短若干，系何州县亏缺，始自何年?
嘉庆二十年四月，先福查出原任皋兰县知县丁阆洲，借支藩库寄贮谷价，尚有银9600余两未完缴。嘉庆令於该家属名下勒限一年追缴。逾限不完，照例监追。并将未完之项，於已故藩司陈祁家属名下追缴一半，其余一半，由接任的正、署各藩司名下，各按在任年月摊赔。
甘肃仓粮亏欠的严重情况，引起嘉庆的重视，于是派遣景安、朱理为钦差大臣，前往查办。同年十二月，查出泾州额征仓粮亏短至4 000余石，并动用采买价银。泾州知州舒保、署知州王溆立即被革职，并提至甘肃省城，严行审讯，他们的家产被查封备抵。
甘肃除了仓粮的空虚而外，在查办中又发现了库银的短缺。据藩司严烺报称，该省各属有续亏银100万两。嘉庆认为甘肃亏欠问题严重，一面令景安、朱理、先福等查明各州县仓库实数，要大破情面，和盘托出。查明亏欠系何年月日总督藩司任内之事，注明久暂正署，由五百里具折严参。有赃私人己者，一并参出。所有亏空州县，按办理山东亏空之例，或准在任著追，依限归补；或革职拿问，问拟斩监候或拟斩决。
嘉庆二十一年三月，景安以制定的清理亏欠章程五条奏报，嘉庆指示在查办亏缺时，应以所亏银数多寡分别轻重。对只有旧亏而没有新亏者，尽可留任，令其分限弥补；其新亏旧亏俱有者，则必应从重惩办，即照山东亏空之例，分别银数多寡，著追治罪。对甘肃亏空负有重要责任的前陕甘总督那彦成，嘉庆指示景安等，将来定案时要以其自嘉庆十六年后又新亏仓、库二项至100万余两之多对其严参。
三个月后，景安参劾那彦成商同藩司浮销赈银，并运送粮石脚价，蒙混具奏等。嘉庆立命托津、禧恩驰驿赴保定，传旨将那彦成革职拿问解京，交大学士、户部、刑部会同严审定拟。那彦成之子容照、容恩俱著革职。几天之后，那彦成供认了其在陕甘总督任内，与已故藩司陈祈，商同挪移赈账，并捏奏捐廉等。嘉庆起初决定将其监禁，听候拟罪。后闻其母到京患病沉笃，那彦成系独子，伊母守节抚孤，嘉庆因不忍令母子两地，又考虑到那彦成为大学士阿桂之孙，嘉庆十八年在剿办李文成天理教起义时，亦有微劳，遂破格施恩，给那彦成10日之假，令其回家审视其母。派刑部满汉司员各一人，在其家住宿看守，其住宅前后，由步军统领衙门派兵10名，加意巡逻，不准其出门与外人相见，亦不准外人前往看视。
嘉庆二十一年九月，那彦成因听信陈祈之言，挪移赈银190 000余两，以为津贴采买脚价等项之用，经刑部问拟斩监候，将应赔银39 800两，勒限一年全完。那彦成因在一月内缴完，嘉庆决定免其死罪，本当发往伊犁，又因其母年老病笃，免于发遣，即行释放，令其在家终养。已被革职的其子容照、容恩各降一等任用。甘肃清理亏欠中，对前总督那彦成的处置于急风骤雨开场，又以和风细雨终场。
嘉庆二十二年二月，甘肃在清理亏欠中发生了已革河州知州沈仁澍服毒自杀事件。开始时，案情扑朔迷离。有说是沈仁澍侵蚀仓库银粮，畏罪自尽；有说是当日沈仁澍出门，系在已革陕甘总督先福署中午饭，先福因曾得该革员贿赂，恐其到案供明，致死灭口。又有人奏参，沈仁澍在皋兰县任内，拨运镇番粮20 000石，镇番县报告说已全数拨出，而皋兰县只收贮3 000石。其未运粮17 000石，并运脚银3l 400两，均没了踪影。近在同城的前陕甘总督先福难道毫无所闻吗?已被革职的先福被传提到案严审。沈仁澍任所及原籍资财，即行查抄。
几经严讯，案情逐渐明朗。沈仁澍实因盗卖仓粮、侵蚀运脚畏罪自尽，也没有审得先福婪赃纳贿的事实根据。沈仁澍家人只供出，先福署内一应器具铺垫，均由其主人供应。在先福生日时，曾给其送礼，当时先福收受了细缎、大呢，别的都被退回。这一年四月，沈仁澍服毒自杀案作了最后处理。沈仁澍盗卖仓粮，侵蚀运脚，并亏缺仓库，共银90 000余两，本应即行正法，因其先已畏罪自尽，将其子沈德林发往乌鲁木齐；已革陕甘总督先福，身任封疆，收受属员供应馈送，又滥保劣员，将其发往伊犁效力赎罪。其余一干有关人员也受到相应处罚。
甘肃在其后的清理中并没有大的动作，只是在嘉庆二十三年八月，当陕甘总督长麟蓄意将官亏混人民欠，企图在第二年嘉庆60万寿庆典时将嘉庆十六年后积欠蒙恩蠲免，被嘉庆传旨申饬。至同年十二月，据长麟奏称，查明甘肃已征未报钱粮草束，已入清查者，未完银171 988两，半入清查者，实亏银163 263两。这些亏缺均系因公挪用，尚无侵盗入己。嘉庆依据长麟意见，将亏银10 000两以上的郭廷光等11员，5000两以下的诚忠等50员，俱按限追缴。如逾限不完，定行照例分别治罪。
直隶早在嘉庆十年就已开始了真正意义上的整顿。但从嘉庆二十年，直隶总督那彦成的奏报来看，十年整顿，成效微乎其微。直隶三次清查亏欠各员，经立定限期处分，分别任所旗籍催追，结果是“初二两次案内，十九年只完银’750两，尚未完银961 900两零。三次案内，十九年只完银1396两，尚未完银944 900两零”[90]。直隶自嘉庆六年至嘉庆九年的三次清查，亏欠总数已达274万余两，嘉庆九年后的续亏还不知又有多少。照这样的速度完补，帑项确无归补完竣之日。嘉庆决定首先处置新亏者。自嘉庆二十年开始，新亏者即按照山东惩治办法，即亏缺10 000两以上者俱革职拿问，解部问拟大辟，勒限严办。
嘉庆二十二年三月，查办了直隶奏销中各州县征存未解及亏空银款案。查明册报亏短银204 000余两。嘉庆令直隶总督方受畴查明原亏各案，分别参办监追，查产变抵，此内丁犹、降革、病故、勒休各员概不能外。其现任无极县知县、候补知县及改选贵州龙里县知县等著先行革去顶戴。现任者停其升转，候补者停其补缺。数在5000两以上者，限一年完缴；1000两以上者，限半年完缴；1000两以下者，限三月完缴。逾限不完，分别参处治罪；逾限完缴，给还顶戴，照常补缺升转。
直隶督藩在查办亏缺，勒令州县届限完缴时，嘉庆三令五申严厉禁止的情况还是发生了。各州县对于已征因挪移未能如数完解之款，竟乘机苛求民欠以为挪补之计，不遗余力地逐户比追。对于直隶出现的问题，嘉庆要求一定要将已征未解钱粮与民欠区别开来。对于前者，“原应勒限严追”。对于后者，如果确系实欠在民者，属应纳之款，应分限催令完缴。对被灾地区，应查明出示停征，使小民免追呼之苦。“德者本也，财者末也，法固宜严，民不可扰，切勿废本逐末”[91]。嘉庆这一理想主义的指导方针，对直隶的清理亏欠恐怕起不到多少积极的指导作用。
五 嘉庆朝整理亏空述评
嘉庆亲政后开始的清理整顿亏空，其实际成效究竟如何?亏欠省份赔补多少，实欠多少?这些问题难以找到具体数字来说明。但我们可以借助另外的有关材料，从侧面看清这些问题。
其一是嘉庆二十四年(1819年)，嘉庆六旬大庆时，普免天下积欠银谷，数至2500万两之多。此前因水旱等灾害续行豁免之数尚不包括在内。至嘉庆末年仍有2000余万两的积欠，说明对各直省亏欠，整顿几无成效。
其二是安徽官员于道光元年(1820年)对安徽亏空情况的报告。安徽亏空为数甚巨，嘉庆曾有全国亏空江苏、山东、安徽过其半的概述。在嘉庆晚年对江苏、山东严行查办时，亦令安徽藩司康绍镛查明仓库新亏旧亏、完欠各确数，按照江苏议定的章程分别办理。清查的结果，按照道光元年安徽布政使张师诚的说法是：“安省仓库，亏空累累，清查一次，续添一次，……旧亏未补，新亏已起，通省仓库几无完善之区。”[92]
由此可见，嘉庆朝对亏空的治理整顿是不成功的。钱粮亏空和嘉庆朝其他许多悬而未解的难题，一起留给了他的继任者道光皇帝。
嘉庆朝不能解决钱粮亏空的原因，正如钱粮亏空形成的原因一样复杂。 嘉庆在面临严重的社会动荡，探究致变之源时说：“百姓困穷为致变之源，而其本又在州县亦多困穷无暇抚字也。治乱系于州县，必先有守而后有为。今则或困于亏缺，或困于民欠，或困于摊捐，有此三困难为清官矣。官不清则民不畏，挟制控告，首足倒置，罔上之念非一朝一夕之故，其所由来者渐矣。” “今之时势，官民交困，悠忽度日，难言操守，若不竭力振作，患将未已也”，“官因必取之于民，民穷则邪惹作，一定不易之理也。”[93]
这里，嘉庆对民穷、官困与社会阶级矛盾激化的关系分析是相当精辟的，但其中对官困原因的分析尚有不足之处。曾任漳州知州的周镐在《上制军条陈利弊书》中，对不合理的薪俸制度和清政府为克服财政困难屡屡实行的捐派与钱粮亏空和民穷的关系作了详尽的论述。他说：
今州县廉俸，……以之延请幕友， 尚虑不敷，加以养父母，畜妻子，仆役之工饭，差使之往来，上司之应酬，亲友同僚之赠答，皆人情事势之所不能己者。又其莅任之初，以及交代盘查，奏销册报等项，由府房以至司院各房，随举一事，必有规费。准之廉俸，不啻数倍矣。况以捐款派之，一年之间，为数无定， 区区州县， 岂有点金术耶?以故缓则敲筋炙髓而聚之于民，急则剜肉医疮，而盗之于库。凡今各县之亏空，捐款居十之四五，其明验也。国家经费，必有旧章，用民力者，民力承之，无庸捐也，动国帑者，国帑承之，亦无庸捐也。今也下不在民，上不在国，而曰捐之州县，岂知州县且上侵其国，下病其民而并归于积欠也[94]。
以上论述说明，从乾隆四十年后开始的积欠亏空，除了贪官污吏对库项的大肆侵吞的原因而外，民穷、官困则是不可忽视的因素。而解决二者穷困的问题，根本的出路在于发展社会经济，在社会经济发展的基础上，改变不合理的廉俸制度，革除弊端丛生的捐派。
有见于此，吏部尚书英和于嘉庆十九年正月，在《开源节流疏》中，强调“节流之道既应讲求，开源之计不得以事涉言利，概行驳斥”。并提出开采金矿、银矿，以“天地生财”“裕课足民”的建议。嘉庆以“开矿流弊滋多”的老生常谈顽固地拒绝采纳英和意见，仍然采取开捐例的办法来解决财政经费的捉襟见肘。由于国家财政经济的困难，合理解决官员的薪俸，由国家支付充足的地方各事项的费用就成为了无源之水，只得挪移国库钱粮以应一时之需，亏空也就成为必然。别说旧亏无法弥补，新亏自然也无法遏制。
雍正在清理亏空中是有许多成功的经验可以作为借鉴的。其中，严格稽查，毫不手软地惩治违法官员，是保证其成功的主要手段。对于吏治状况已不能与雍正朝同日而语的嘉庆朝，严肃整顿吏治，以非常手段严惩贪官污吏，更是成功清理亏欠的前提条件。廷臣中的许多有识之士对此都有清醒的认识。然而嘉庆并没有听从他们的建议，瞻前顾后，患得患失，错失良机。嘉庆后来自己也认识到这一点。嘉庆二十年，在处理直隶侵亏案时说：“直省仓库钱粮，本应实征实贮，不容丝粟亏短。近年以来，朕为各督抚所蒙，该督抚又为各州县所欺，办理宽缓，以致肆无忌惮，各省亏缺累累，几于百孔千疮，不可究诘”[95]。
嘉庆在二十年的清理整顿中，始终没有能制定一个明确而又切实可行的计划和章程，而是采取由各省密办的方式。除了嘉庆二十年后将江苏、山东的治理办法，推及于他省外，其余的时候，只是在嘉庆的指令下，各自为政。而嘉庆本身所制定的政策既存在严重随意性，又存在许多谬误之处。如关于清查亏欠数量的问题，大多省份采取自查，现任查前任的办法。整顿中朝廷只是向问题严重的江苏、山东、直隶、甘肃等省派遣了钦差大臣。这样，清查时不可避免地存在在任官员为回避处分，而少报现亏，多报前任旧亏的情况。再加上清查本来就是很繁复的事，累积几十年的账册，在短期内要查清官亏、民欠、年久未销、已征未解等款项的实际数目，是根本做不到的。所以有的省份在整顿中，精力几乎全部用在了清理上。如安徽省自嘉庆五年初次清查后，至九年而二次清查，嗣后又于十四、十六、十九等年，复有三次、四次、五次清查，前后报亏数目差别很大。因此直至嘉庆末年，各省实亏之数也没有真正清理清楚。
再如关于限期代赔、分赔制度，既不合情，也不合理，要真正实行起来更难。徜若不顾一切地追缴，势必带来严重后果。当时有识之士即已指出：“财赋者不雨于天，不涌于地，欲举一二十年之积弊，骤取偿于岁月，非朘民何由得此。……更迫以势之无可奈何，予以事之得所藉口，明目张胆何所不为?窃恐在亏空之日则相习为盗臣，在弥补之时且相习为聚敛臣。伤邦本以补国计，其患有不可胜言者也。”[96]田整顿亏空时，分清责任是十分必要的。“如果官有侵冒，追赔在官，役有侵冒，责追在役。庶几民不为官累，官不为役累，后官不为前官累”[97]。倘若不分青红皂白地追究起来，不仅使追欠竟成画饼而国家仍然穷困，欠数仍摊里户而百姓仍穷困，且“前官贻累后官，后官又累后官，至有甫登天部之启事，已挂司农之白简而人才穷”。[98]正因有如许贻害，无怪乎当时有人很有见地地提议：“病无良医，与其病民，无宁病国，与其爱不能割，使寅挪卯粮，在府库已缺一年之实，而催科讫无宁晷。无宁涣其大号，破格施恩，俾天下一空从前之累，而征输得循旧章。除见在州县本任亏数立限追补外，其确为前任之所亏者，一并弃去，不复穷究。于是肃清本源，更遵成法，按届输将，庶几积弊一祛，可图再造，料天下赋税之所入，与州县仓库之所亏，多不过损国家半岁费耳。”[99]
仅就清理亏空的具体方案而言，以上办法不失为一种可以使清查亏欠取得成效的办法，如果再加上对因侵盗国帑而拥有巨额家资的贪官污吏的打击，就更为合理了。
（资料来源：朱诚如《管窥集》，紫禁城出版社2002年。）
